3Lecture25 min

Реформы Гайдара

Дмитрий Бутрин — о том, что в них было и чего в них не было

Experts: Dmitry Butrin

Text expansion for the Lecture

Реформы Гайдара

Дмитрий Бутрин — о том, что в них было и чего в них не было

Реформа Гайдара — это центральный миф современного представления о том ужасе, который происходил в ходе трансформационных реформ. Если спрашивать население, что самое ужасное после приватизации, все, конечно, будут говорить: «Все сломалось на гайдаровских реформах».

Егор Гайдар за довольно короткий срок вошел в пантеон злодеев. Нет политика, который был более ненавидим именно по экономическим соображениям, чем Егор Гайдар.

В чем, собственно, заключались реформы Гайдара и каким образом была развалена великая страна? На этот вопрос ответа у населения практически нет. Наша задача в этой лекции как раз и заключается в том, чтобы посмотреть, что, собственно, происходило в период, который мы называем реформами Гайдара.

Хронология гайдаровских реформ

Откуда вообще взялись реформы Гайдара? В сентябре–октябре 1991 года Борис Ельцин и его команда сформировали первое правительство страны, которое должно было действовать, в отличие от предыдущих, так, как будто никакого Советского Союза совершенно не существует. В сентябре начинаются семинары с участием Гайдара в Подмосковье и на правительственной даче в Архангельском. Никаких серьезных альтернативных концепций тому, что разрабатывалось в Архангельском, в общем, не было. Можно считать такими наработки Шаталина, Григорьева и Явлинского, которые известны как программа «500 дней». Однако программа «500 дней» не была поддержана командой Ельцина и, по сути, воспринималась как программа реформирования экономики Советского Союза. Ельцин реформировать экономику Советского Союза уже не хотел. 6 ноября Ельцин, президент России, стал одновременно председателем правительства, а Егор Гайдар — первым вице-премьером. Фактически Гайдар при действующем президенте-премьере был руководителем кабинета министров.

С марта 1992 года Гайдар стал первым вице-премьером. С 15 июня по 15 декабря 1992 года он исполнял обязанности премьер-министра. И, собственно, когда мы говорим о реформах Гайдара, надо иметь в виду, что в должности, на которой Егор Гайдар что-то контролировал, он провел не так много времени: в январе 1994 года Егор Гайдар ушел из правительства. Он, несомненно, сохранил некоторое ограниченное влияние на решения Белого дома, но все, что произошло после января 1994 года, к гайдаровским реформам относить уже невозможно.

Либерализация цен

Для начала нам следует понять, в какой ситуации Егор Гайдар пришел в правительство. Уже в ноябре 1991 года советского правительства как такового не было. По сути, Борису Ельцину нужно было проводить реформы просто потому, что только этими действиями создавалось новое государство. Это важно понимать. Поэтому главная задача, на решение которой были направлены гайдаровские реформы, — это создание базовых структур исполнительной власти нового государства.

Августовский путч, который произошел в августе 1991 года, для новой российской власти был полной неожиданностью. Все политики рассчитывали на более мягкий, более длительный сценарий распада. Следует отметить, что вообще в таком сценарии реформу не проводил в мире, видимо, абсолютно никто. Ни у кого на глазах не распадалось государство, которое нужно было, по сути, восстановить по кирпичикам снова.

Первой и самой насущной проблемой правительства уже в ноябре 1991 года стала необходимость немедленной либерализации цен, то есть отказа от установления государством цен на товары и услуги. Что любое правительство, которое во главе с президентом Ельциным придет к власти осенью 1991 года, либерализует цены, все знали. Проблема заключалась не в том, что цены необходимо либерализовать, а в том, что в рамках существовавшей системы ценообразования вообще невозможно ничем было управлять. Товарный дефицит — это, по сути, наиболее яркое явление конца 1991 года. Освобождение цен было что-то вроде волшебства, потому что уже через месяц оно дало результат, и ровно тот, который предсказывался. Базовая логистика продовольствия была восстановлена.

В магазинах, в которых полтора года до этого было что-то очень странное, а под конец не было вообще ничего, немедленно все появилось. Стоило это примерно трехкратного повышения цен для населения, которое в тот момент не было очень уж бедным, поскольку этому предшествовало довольно большое, еще горбачевское, повышение зарплат. Что очень важно и что сейчас не помнят: была восстановлена логистика топлива и лекарств. Это была реформа, которая в самых диких условиях обеспечила работу электроэнергетики и транспорта.

По сути, у либерализации цен, которая происходила в январе 1992 года, в общем-то, не было никаких мгновенных отрицательных последствий. Отсутствие расчетной системы у ЦБ РФ проявилось на практике только к концу 1992 года. Проявилось оно необычно: в виде массовых мошенничеств с так называемыми авизо. Сейчас они в России известны как «чеченские авизо». На практике это выглядело очень просто: несуществующая платежная система с советским еще рублем позволяла путем несложных операций с бумажками получить себе неограниченное количество наличных денег в отдаленных районах РФ. По легенде, этим занимались в основном чеченцы. На практике этим занимались все мошенники бывшего Советского Союза. Закрыть это удалось только к концу 1992 года. Эта история, к счастью, не создала крупных криминальных состояний.

Решение о либерализации было принято до Беловежских соглашений. По сути, в тот момент, когда Россия приняла решение либерализовать цены, это было декларацией экономической независимости РФ от СССР. Российский рубль был формально введен в декабре 1991 года. Параллельное обращение формально российского и формально советского рубля продолжалось до 1993 года на уровне купюр, но в течение 1992 года российская финансовая система была отделена от всесоюзной.

Финансовая стабилизация

Второй по значимости оперативной задачей правительства Гайдара — и ее тоже нужно относить к реформам — было сокращение госрасходов и создание умеренно дефицитного государственного бюджета. Советские бюджеты последних лет отличались крайней несбалансированностью и неумеренностью. Технически крах Советского Союза был крахом его бюджетной системы. Повторять ту же самую политику правительство Гайдара не имело никакой возможности, поскольку в этом случае крах РФ последовал бы где-нибудь месяцев через 7–8.

В целом Гайдар настаивал на полностью сбалансированном бюджете, то есть на отсутствии бюджетного дефицита. На практике это было невозможно, поскольку из-за одновременного хождения российского и советского рубля параллельные эмиссионные центры в республиках СССР работали аж до лета 1992 года. И ЦБ не имело возможности контролировать денежную массу и объемы инфляции.

В ходе либерализации цен шоковая инфляция в январе 1992 года составила 345 % годовых. Но политика бюджетных ограничений уже к июлю снизила инфляцию до 11 % годовых. Однако Гайдару не удалось удержать этот успех. В мае 1992 года Съезд народных депутатов потребовал от правительства восстановления эмиссионного финансирования экономики, как это было в Советском Союзе. В частности, нужны были деньги на угольную отрасль и военно-промышленный комплекс.

Нельзя сказать, что Гайдар не сопротивлялся. Он потребовал отставки, она не была принята съездом Верховного совета. Дальше в правительство вошли представители крупной промышленности, а ЦБ вместо Григория Матюшкина возглавил Виктор Геращенко. С июля по август 1992 года ЦБ провел эмиссию на сумму около 1 трлн рублей. Было объявлено, что это сделано ради разового решения кризиса неплатежей в промышленности. Кредитование промышленности было увеличено в 2,5 раза. И, естественно, это вновь запустило инфляционные процессы. К октябрю 1992 года инфляция вновь выросла до 22 % годовых.

Была и вторая попытка Гайдара отказаться от эмиссионного финансирования. Она проходила в октябре 1992 года. Опять были сокращены госрасходы, и инфляция в начале 1993 года была вновь невысокая, 10–11 %. Тут, собственно, все и закончилось, потому что после назначения Виктора Черномырдина председателем правительства и до отставки в 1994 году Виктора Геращенко с поста главы ЦБ проинфляционная политика была уже не такой жесткой.

Попытка финансовой стабилизации в ходе реформы Гайдара была в целом неудачной. Достигнутое состояние, впрочем, совершенно не угрожало, как это было осенью 1991 года, функционированию госаппарата. Никакого непосредственного коллапса экономики, как в 1991 году, эта ситуация уже не предполагала.

В чем важна неудача правительства Гайдара в этой реформе? Судя по всему, она и определила длительность спада ВВП, затяжной характер структурной перестройки промышленности. Есть основания предполагать, что отказ от жесткой бюджетной политики в 1992 году и неудачная попытка Гайдара отстоять свой курс перед лицом Верховного совета определили больший спад благосостояния населения, чем можно было ожидать в этих условиях.

Налоговая реформа

Следующая по важности задача правительства Гайдара — создание налоговой системы. Советская налоговая система для рыночной экономики не подходила совершенно никаким образом, поскольку существовало регулирование прибыли и не было налога на прибыль. Что-то нужно было делать. Налоговый кодекс писали быстро. Что это был за кодекс?

Мы сейчас забыли о том, что именно правительство Егора Гайдара ввело прогрессивный налог на имущество физлиц. Налог на прибыль — 32 % для предприятий и 45 % для посреднических организаций. Очень много изъятий в пользу промышленности и огромные льготы для государственной сферы. В общем, это был такой довольно своеобразный Налоговый кодекс.

Был введен налог на добавленную стоимость, придуманный правительством Гайдара. Первая его ставка составляла 28 %. Это давало доход в промышленность. Конечно, НДС 28 % мы сейчас восприняли бы с ужасом. Тем не менее тогда это было нормально, и система НДС, которая была импортирована из Европы, заработала практически сразу. Но в основном этот Налоговый кодекс был, видимо, ужасен.

Во многом не платить налоги стали уже в 1992 году ровно потому, что с такими ставками налогов работать было совершенно невозможно. В 90-х на базе этого Налогового кодекса была создана устойчивая культура неуплаты налогов. Только после появления нового Налогового кодекса в 2002 году что-то стало меняться. Тем не менее новая налоговая система была создана правительством Гайдара. Она существует без каких-либо радикальных изменений, только с измененными ставками, по сей день.

Аграрная реформа

Реформа аграрной сферы должна была быть реформой землевладения: предполагался роспуск колхозов и перераспределение земли. Здесь налицо было жесткое сопротивление всех ветвей власти и самих аграриев, которых нужно было реформировать. Задача была абсолютно безнадежной.

Вообще, в список реформ Гайдара попытку реформировать агроотрасль в 1992 году даже никто не включает. Неудачи реформы во многом привели к тому, что Россия осталась нетто-импортером продовольствия до конца 2000-х годов. Но, повторюсь, сопротивление было настолько сильным, что провести реформу не было практически никакой возможности.

Отказ от реформы сельского хозяйства вызвал новую волну урбанизации. Депопуляция сельских районов, гибель русского села и так далее — это во многом плата за непроведенную реформу Гайдара.

Либерализация внешней торговли

Еще одна реформа правительства Гайдара — либерализация внешней торговли — имела только частичный успех. Правительство Гайдара пошло на частичную либерализацию с сохранением экспортных лицензий уже в начале 1992 года. В сохранении частичной экспортной лицензии был заложен огромный коррупционный потенциал. Уже в начале 1992 года коррупция в сфере регулируемого экспорта была достаточно очевидна даже населению, которое мало понимало в том, как устроена внешняя торговля. Выход России на мировые рынки был совершенно стихийным и хаотическим.

Выход, допустим, России на мировой рынок алюминия настолько обвалил этот рынок, что копеечные цены на алюминий держались после этого несколько лет.

При этом была полностью демонтирована система множественных валютных курсов ради этой либерализации, и это, конечно, было огромным достижением. В Советском Союзе существовало несколько курсов доллара: один — для одних целей, другой — для других, отдельный — для граждан, отдельный — для юридических лиц. Вот эта система была демонтирована, и вместо нее была создана единая более или менее нормальная инфраструктура институтов валютной торговли.

Россия практически сразу присоединилась к Международному валютному фонду и к Всемирному банку и с ними активно сотрудничала. Это, конечно, было не только большое достижение, но и проблема, потому что довольно быстро и это правительство, и следующее стали ориентироваться на Всемирный банк, МВФ, крупных консультантов как на истину в последней инстанции. С частными структурами за пределами РФ начали нормально взаимодействовать только уже лет через 5–7. И наконец, невидное, но тем не менее достаточно важное достижение в области внешней торговли: в ходе гайдаровских реформ все разумно отказались от протекционистской защиты рынков в рамках СНГ.

Создание энергетических компаний

Еще одна важная реформа, которую тоже особенно реформой не считают, но которая на самом деле определила облик нынешней экономики, — это создание нефтяных компаний. Элита нефтяного менеджмента Советского Союза тормозила этот процесс, поскольку не очень понимала, кому компании достанутся. Тем не менее нефтяные компании начали создаваться. В 1992–1993 году были созданы все крупные нефтяные компании. Они были вертикально интегрированными, что не было исходно оговорено. В 1993 году эта схема оказалась эффективной, несмотря на то что тогда этот сектор считался проблемным и никто не знал, что нефть и газ потом станут основой российской экономики.

Кроме этого, правительство Гайдара пошло на частичную либерализацию цен в топливно-энергетическом комплексе. Полная либерализация цен в ТЭКе не произошла, в сущности, до сих пор.

То же самое касалось и реформы «Газпрома». То, что было сделано правительством Гайдара в ТЭК, вполне соответствовало актуальным представлениям о том, как надо регулировать нефтяную, газовую и энергетическую отрасль на то время. Во всяком случае, по итогам реформ отрасли уже не находились в сильном кризисе, были умеренно успешны. А при этом надо понимать, что нефть тогда стоила дешево, и сырьевая конъюнктура в этот момент была весьма и весьма слабой.

Закон о банкротстве

В Советском Союзе не существовало необходимого элемента рыночной экономики, который есть практически везде. Советские суды занимались по большей части спорами между гражданами и государственными предприятиями, поэтому арбитражный суд был никому не нужен. Задачу создания судебно-хозяйственной юрисдикции команде Егора Гайдара решить толком не удалось, потому что главный и ключевой момент для работы рыночной экономики — это банкротство.

Закон о банкротстве был принят только весной 1993 года, уже после накопления экономикой очень большого объема неплатежей. Неплатежеспособных предприятий, которые тем не менее существовали и работали, было едва ли не более половины. В тот момент, когда появился закон о банкротстве, уже началась стихийная бартеризация экономики, обмен одних товаров на другие без участия денег.

Хотело ли это правительство Егора Гайдара? В значительной степени отсутствие банкротства как института было компромиссом власти и Верховного совета. Верховный совет, разумеется, не мог себе представить, что советское предприятие, которое еще два года назад никогда не могло обанкротиться, теперь будет объявлено несостоятельным. Это был плохой компромисс. Во многом он определил неудачу того, что потом называлось шоковой терапией.

Структурная безработица в России, с которой мы сталкивались все 90-е годы, во многом является следствием этого компромисса. Проблема малой приватизации, которая была начата правительством в 1992 году и оказалась успешной, тоже во многом была вызвана тем, что не существовало закона о банкротстве и, купив предприятие, вы не могли его обанкротить.

Социальные реформы

Предполагались и другие реформы. В частности, правительство Егора Гайдара много говорило о реформе социальной сферы. И при низких доходах бюджета прежние социальные расходы были, конечно, совершенно невозможны.

Странно, но вообще успехи реформаторской команды по поддержанию социальной стабильности с 1991 по 1993 годы, хоть и были умеренными, но тем не менее они были. Предполагалось, что будет развернутая система адресной социальной поддержки. Этого сделать не удалось. Видимо, в тот момент правительство Гайдара не представляло, проблемой какого масштаба это является.

Но при этом правительству удавалось до середины 90-х годов поддерживать то, что пенсионеров интересует больше всего, — достаточно высокий коэффициент замещения утраченного заработка в пенсиях. Пенсионеры получали где-то 60 % в среднем от доходов в стране. С одной стороны, это, конечно, очень сильно дестабилизировало бюджет, с другой стороны, это была единственная действенная мера соцподдержки, которая для этого правительства была реальна.

Проблемы с выплатой пенсий и пособий появились, правда, уже после ухода Гайдара из правительства. Они появились где-то в 1994 году из-за неудачных попыток правительства Виктора Черномырдина что-то сделать с денежно-кредитной и бюджетной политикой и при этом не ограбить красных директоров. Тем не менее мнение о том, что проблемы в социальной сфере были обусловлены неудачами правительства Егора Гайдара, во многом верно. Хотя на самом деле непосредственно в период работы Гайдара в правительстве этих проблем не существовало.

Интеграция русского населения союзных республик

Еще одной задачей, которую исходно не предполагали решать никакие реформаторы, была интеграция русского населения республик Советского Союза, переселяющегося в Россию. Эта реформа, которую никто на самом деле не оценил и не увидел. В Россию переселилось в годы гайдаровских реформ около 1,5 млн человек.

Что можно сказать об этой реформе, которую никто никогда не оценивал как реформу? Поскольку мы не видели никаких крупных проблем с интеграцией переселившихся русских на территорию России, то это, видимо, было успешной реформой. Вообще, успешная реформа — это такая реформа, про которую никто не знает, что она прошла, и всех устраивают ее результаты.

Реформаторов много обвиняли в том, что они не защищали русскоязычное население в Средней Азии, что они не защищали русскоязычное население в Чечне и вообще на Северном Кавказе. Но вот в том, что правительство не помогло русским интегрироваться у себя в России после распада СССР, Гайдара никто не обвинял, а следовательно, это все-таки довольно большое достижение. Такого рода миграция обычно является большим экономическим потрясением.

Структурная перестройка промышленности

Самая важная для населения реформа, которую должно было провести правительство Егора Гайдара, — это то, что экономисты называют скучным термином «структурная перестройка в промышленности». На рынке труда после распада советской экономики существовал дефицит кадров в сервисном секторе и избыточная занятость в тяжелой промышленности.

В одном месте у вас огромное количество безработных, в другом месте у вас огромный дефицит кадров. Предполагалось, что всплеск безработицы будет огромным. Предполагалось, что он превысит 20 %, ожидалась катастрофа. На самом деле всплеск безработицы был очень ограниченным. Фактически новая экономика, которую стали создавать при правительстве Егора Гайдара, конкурировала с новой промышленностью, которая должна была появиться в перестройку. И по факту, конечно, новая экономика и сервисный сектор победили. Структурная перестройка промышленности была отложена на десятилетия вперед. Она началась только в 2000-х годах.

Правительство технократов

Одной из родовых травм правительства реформаторов 1991–1992 года была исходная его технократичность. Политическое и общественное обеспечение любых реформ было заранее возложено на президентскую команду и на Бориса Ельцина. А задачей исполнительной власти Гайдара было проведение самой сверхскоростной реформы на пределе возможностей. Это разделение на технократическое правительство и политическую президентскую власть сохранилось до сих пор и является большой проблемой.

Кроме того, в распоряжении реформаторов не было того ресурса, который в Восточной Европе был практически у всех. В России, в отличие от Восточной Европы, не было политической поддержки со стороны националистов. Их структуры были в основном в оппозиции. Не было и строго проевропейской ориентации. Вот этого духа восторженных реформ вполне хватило для того, чтобы реформировать экономику Восточной Европы. В России его было гораздо меньше.

Итоги реформ

При всей краткости реформы Гайдара были очень большими. Они были успешны — при том что размыть их итоги пытались в течение 20 лет. Наверное, начиная с 1994 года, все последующие правительства РФ во многом были заняты тем, что пытались разрушить те идеологические принципы, которые были заложены за два года реформаторского правительства Гайдара.

Нужно точно констатировать, что значительная часть нынешнего благосостояния России была заложена этой командой за те же самые полтора года. Недобросовестностью, недодуманностью реформ Гайдара, ошибочностью мнений при проведении реформ не могут быть объяснены все неудачи российской экономики.

Сменившая Гайдара команда Виктора Черномырдина, который работал в гораздо более мягких условиях в несколько раз дольше, успех в экономике имела гораздо меньший. Числом проблем, с которыми мы сталкиваемся в экономике, мы обязаны реформам 1991–1994 года, которые, при всех недостатках, при всех проблемах, тем не менее невозможно не считать успешными, хотя бы потому что никакой другой экономики за последующие годы мы себе пока не придумали.