21 minTriumphs and failures of the Presidential power. Results of the 1993 crisis: crackup of the "winning coalition"and the radicalisation of the opposition. New constitution and the construction of the electoral system. Failure of the reformers.
Experts: Kirill Rogov
Triumphs and failures of the Presidential power. Results of the 1993 crisis: crackup of the "winning coalition"and the radicalisation of the opposition. New constitution and the construction of the electoral system. Failure of the reformers.
Конституционный кризис 1993 года и его силовое разрешение имели колоссальное влияние на дальнейшую траекторию политического развития России. В результате новая конституция, которая разрабатывалась сразу после разгрома Верховного совета, была фактически создана президентской администрацией без участия парламента. Как считают многие, в результате российская конституция является суперпрезидентской, и, собственно говоря, это заложило основы дальнейшего авторитарного трека политического развития.
Мы очень любим, во-первых, искать в истории ту точку, с которой все пошло не так, а во-вторых, очень любим искать виноватого. Давайте попробуем разобраться, что произошло и какие структурные последствия оно имело. Для этого очень полезно сравнивать кризисы в разных странах, чтобы увидеть те системные моменты, которые определяют траекторию кризисов.
Быстрый распад коалиции победителей после революции, как выясняется, — довольно обычное явление в истории революций. До революции коалиция скреплена противостоянием с общим врагом; после победы революции выясняется, что представление о желаемом будущем весьма разнится в разных группах внутри коалиции. А радикальная экономическая реформа, которая идет в тот же момент, гальванизирует противостояние, радикализует крылья некогда единой коалиции и приводит к быстрому распаду.
В этом отношении очень полезно сравнить российский опыт с опытом Польши, которая так же переживала чуть раньше радикальную экономическую реформу по модели так называемой шоковой терапии. В Польше, как известно, главной силой, победившей коммунистический режим, была «Солидарность». Движение «Солидарность» своими корнями уходило еще в нелегальную оппозицию 1970-х годов, но в целом сформировалось в 1980–1981 годах, на волне массовых забастовок рабочих. Тогда в рамках этого противостояния сформировались основные органы «Солидарности». Затем они прошли аресты, период военного положения в Польше в 1981–1983 годах. В 1986 году «Солидарность» начала возрождаться и к 1989 году фактически пришла к власти.
С 1990 года запускается радикальная программа экономических реформ Бальцеровича, которая потом будет признана чрезвычайно успешной. Она была построена по той же модели, что и гайдаровская реформа: либерализация, стабилизация, приватизация. Бальцерович остается ключевым игроком в правительстве, а вот «Солидарность» в 1990 году раскалывается на левую и правую части.
При этом правая часть наследует традициям католического крыла «Солидарности», которое сформировалось еще в конце 1970-х годов; левая часть наследует традициям Союза рабочего движения и интеллигенции, формируя социал-демократическое крыло «Солидарности». Дальше они оформляются в разные партии на протяжении 1990 года, но Бальцерович остается в кабинете; дальше Лех Валенса, лидер «Солидарности», становится президентом. В 1991 году Бальцерович уходит из правительства, но к этому времени инфляция в Польше в значительной степени сбита, она достигает однозначных цифр в месячном выражении и, в принципе, задачи стабилизации в значительной мере решены.
Движение «Демократическая Россия», составлявшее демократическую часть Съезда народных депутатов и Верховного совета, сформировалось в начале 1990 года. В целом сторонники этого движения составляли примерно 35 % состава Съезда, еще около 20 % были более-менее близки им и кооперировались с «Демократической Россией» при ключевых голосованиях.
Съезд и Верховный совет оказываются сплочены в противостоянии с центром, но, по сути дела, история этой сплоченности очень неглубока. Это предопределяет стремительный раскол коалиции и то, что этот раскол не ведет к образованию двух партийных крыльев, как это произошло в Польше: правового и социал-демократического крыла. Наоборот, когда коалиция распадается, то коммунисты, которые раньше составляли 35–40 % состава Съезда, оказываются самой мощной организующей силой — они оказываются основным ядром антиправительственной коалиции, которая возникает в 1992–1993 году.
В то время как в Польше оба крыла бывшей «Солидарности» разделяют консенсус по поводу перехода к рынку, созданию демократической посткоммунистической Польши как общей цели, в российской антиправительственной коалиции большую роль играют те, кто в принципе считают неправильным распад СССР и переход к рынку. Центристы, которые сначала, казалось, будут играть большую роль в Верховном совете в посткоммунистической России, практически исчезают, их влияние оказывается равным нулю.
Исчезновение центристов и тот факт, что коммунисты остаются важнейшей политической силой, не оставляют места для образования социал-демократической партии — то есть партии, которая признает рыночную экономику, но требует, чтобы она была больше адаптирована к интересам простых людей, людей труда. То, что социал-демократическая коалиция не возникает, оказывается одной из ключевых проблем российской политики в 90-х годах, и именно этот факт не позволяет структурировать партийное идеологическое пространство.
Победа над оппозицией в Верховном совете дает Ельцину относительную свободу рук при написании проекта конституции, который должен быть вынесен на всенародное голосование. В отличие от последовательной президентской модели власти, где всенародно избранный президент является главой исполнительной власти и сам формирует свой кабинет министров, в российской конституции президент является главой исполнительной власти, но представляет кандидатуру премьера Верховному совету — законодательному органу, который утверждает его или не утверждает.
Такая система близка к французской (так называемая полупрезидентская система). Однако в российской Конституции полномочия президента значительно увеличены его правом распускать Верховный совет в случае, если Верховный совет три раза подряд не утвердит предложенную президентом кандидатуру премьера.
Европейская модель демократии склоняется к парламентской системе, в то время как в Америке успешно действует президентская. Ни одна из них не является изначально ущербной. Президентская модель гораздо больше способствует установлению авторитарного режима, но в американском варианте, например, мощнейшим барьером для этого является высокий уровень федерализации: штаты обладают огромными полномочиями, в то время как полномочия президента четко очерчены и ограничены. И это препятствует концентрации власти в его руках. Второй особенностью президентской модели в США является партийность президента: президенты всегда являются представителями одной из двух традиционно конкурирующих партий, их партийная принадлежность — это необходимый атрибут их президентства.
В ельцинском проекте конституции, в той конституции, которую мы в результате имеем, также президентская власть уравновешена довольно значительными полномочиями и значительной самостоятельностью, которая есть у регионов. 11 статья российской Конституции, пункт 1: государственную власть в Российской Федерации осуществляют президент Российской Федерации, Федеральное собрание, правительство Российской Федерации и суды. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Дальше конституция прописывает разграничения предметов ведения: есть предметы ведения федерального центра, есть предметы ведения исключительно регионов и есть предметы ведения совместные. Эта конструкция должна уравновесить силу президентской власти. И, как мы, видим до некоторой степени она работала. Безусловно, сдвиг в сторону излишнего, чрезмерного президентаризма присутствует в российской Конституции, однако этот сдвиг не фатален. Если мы посмотрим в исторической перспективе, то увидим, что в какой-то момент российская конституционная конструкция функционировала как полупрезидентская республика.
Это было, правда, в короткий, буквально девятимесячный период в 1998–1999 годах, когда под давлением коммунистической оппозиции премьером в России становится Евгений Примаков. Примаков опирается при этом на антиельцинскую коалицию в парламенте и является премьером, который отражает скорее ее программу, чем программу президента. Такая именно ситуация довольно часто встречается во Франции, где премьер оказывается представителем большинства в парламенте и выступает за другую политическую силу, нежели действующий в это время президент. Иными словами, при сильных партиях дрейф российской конструкции в сторону нормальной сбалансированной полупрезидентской республики был возможен.
Вторая ключевая проблема посткоммунистического институционального строительства, которую необходимо было решить в этот момент, — это конструкция выборной системы. В принципе, существует две базовые системы выборов: одна — мажоритарная, при которой в каждом округе избирается один депутат из всех имеющихся претендентов, и тот, кто получил большинство, проходит в парламент; вторая — пропорциональная, когда избираются или голосуют за списки партий.
Сначала предполагалось ввести в России мажоритарную систему, потому что, собственно говоря, партийная система была не сформирована, и в такой ситуации мажоритарная система лучше отражает предпочтения избирателей. С другой стороны, была и другая логика: для того чтобы партийная система формировалась быстрее, нужна пропорциональная система. Это заставит политических деятелей структурироваться и организовываться в партии, а избирателей — позиционировать себя в партийном спектре.
Наконец, было принято решение, что система должна быть смешанная: 50 % мест в парламенте избирается по мажоритарной системе и 50 % — по пропорциональной. Сторонники пропорциональной системы имели, как это всегда бывает, в голове не только стратегические, но и вполне тактические цели.
В частности, считалось, что пропорциональная система даст большее преимущество демократам, потому что они располагали гораздо большим количеством известных медийных людей, которые часто появлялись на телевидении, хорошо говорили, были известны стране, были какое-то время в исполнительной власти. Считалось, что этот «телевизор» и окажется тем тараном, который демократический список внесет в парламент.
Мажоритарная система, как считалось, будет способствовать скорее коммунистам, потому что на местах у них будут лучше позиции, у них будет поддержка местных администраций, которые, как мы помним, не сменились с советского времени.
Итоги первых постсоветских парламентских выборов в декабре 1993 года — блестящий пример того, как определенные институциональные решения могут вести совсем не к тем последствиям, которые предполагались. Предполагалось, что пропорциональная система, по которой избираются половина депутатов Думы, даст преимущество прореформаторским силам, в частности блоку Егора Гайдара «Демократический выбор». Однако победителем выборов стал Владимир Вольфович Жириновский со своей либерально-демократической партией, ЛДПР.
Тогда взошла звезда Жириновского, которая сияла на российском политическом небе в течение нескольких десятилетий. Жириновский получил 23 % по партийным спискам, за него проголосовало больше 12 миллионов россиян. Партия Жириновского появилась еще в 1989 году, когда практически никакие партии в России не существовали. На президентских выборах 1991 года, когда избирался первый президент России еще в рамках Советского Союза, Жириновский провел первую свою блестящую кампанию и получил почти 8 % голосов.
Именно тогда он запомнился избирателям тем, что обещал вернуть водку по 3,62, то есть по той цене, которая была при Брежневе, и обеспечить каждой бабе по мужику. В целом риторика Жириновского — это правопопулистская риторика, ориентированная на не очень образованные слои населения, которым трудно разбираться в хитросплетениях политики и которые испытывают раздражение в отношении борющихся между собой политических сил.
Жириновский — прямой результат октябрьского столкновения пропрезидентских сил и сторонников Верховного совета. У Жириновского нет ни программы, ни партии. По воспоминаниям одного из участников событий, когда формировался список Жириновского для выборов 1993 года, так как не было людей, некоторые участники списков записывали в него заодно своих шоферов и охранников.
Победа Жириновского оказалась настоящим шоком и была воспринята как полное поражение реформаторских демократических сил. Парадокс состоял в том, что это было не совсем так. Вместе прореформаторские силы на выборах получили 34 % голосов, однако они были разделены на четыре разных блока, которые конкурировали между собой. За счет одномандатников фракция, которую сумел сформировать «Демократический выбор», была равна по численности фракции Жириновского: и та и другая фракции имели по 64 депутата; коммунисты в коалиции с аграриями сформировали чуть большую фракцию — в ней было около 80 депутатов. Значительную часть мест в Думе получили разнообразные центристские партии и блоки, не имевшие каких-то выраженных политических взглядов и программ.
В целом состав Думы оказался крайне фрагментированным и явным образом не мог оказывать значительного влияния на политику исполнительной власти. Это способствовало дальнейшей автономизации исполнительной власти, формированию своеобразной реформаторской бюрократической коалиции на месте исполнительной власти, которая, по сути дела, оказывалась неподконтрольна парламенту и на которую парламент не мог оказать существенного влияния. Фактически Борис Ельцин выиграл конституцию, но реформаторские силы, связанные с ним, проиграли выборы 1993 года. Парламентские выборы 1993 года отразили снижающуюся легитимность реформаторского демократического блока, как и самой исполнительной власти.
Этот сдвиг массовых предпочтений связан не только с кровавым конфликтом в конце 1993 года и неудачей реформаторов на выборах. Он, кроме того, отражал и особенности экономической политики того тяжелого периода. Каковы же основные особенности этого пейзажа? Во-первых, как мы помним, демократы идут на выборы двумя колоннами: существуют непреодолимые противоречия между сторонниками Гайдара, которые считают, что необходимо как можно быстрее при поддержке исполнительной власти продвигаться в рыночных реформах, что позволит создать класс собственников, который уже тогда предъявит спрос на демократию, и сторонниками Явлинского, которые считают, что гайдаровский путь реформ неприемлем, ведет к обогащению узкой группы лиц и не дает большинству населения почувствовать выгоды рыночной экономики.
Таким образом, у нас есть «Яблоко» и «Демократический выбор России», партия Гайдара. Кроме того, на сцену возвращаются коммунисты с довольно радикальной повесткой, ставящие под сомнение саму необходимость рыночных реформ и находящиеся в непримиримой оппозиции к президентской власти. И в эту конструкцию вторгается третья сила: Жириновский со своей правопопулистской программой.
По сути дела, где-то между коммунистами и «Яблоком» должна была бы располагаться социал-демократическая фракция; другая, более правая фракция, должна была бы захватить часть сторонников «Яблока», Жириновского и «Демократического выбора России».
В той конструкции, которая складывается, невозможно формирование крупной коалиции, которая могла бы влиять на исполнительную власть. Исполнительная власть, по самой конституционной конструкции достаточно автономная от парламента, в такой ситуации оказывается совершенно самостоятельной и беспартийной. Она дистанцируется от партийной картины в парламенте и дрейфует собственным курсом.
Беспартийность исполнительной власти, по сути дела, превращает ее в бюрократическую коалицию, в которой ключевым оказывается влияние различных лоббистских бюрократических групп и которая неподконтрольна парламенту и не проводит никакой партийной экономической политики.
Таким образом, конструкция, придуманная для того, чтобы обеспечить автономию реформаторских сил в исполнительной власти и в проведении экономических реформ, служит совершенно другим целям. Реформаторы окончательно утрачивают влияние на исполнительную власть, которая теперь существует в собственной политической логике.
Какова логика бюрократической коалиции? Бюрократическая коалиция, образующая исполнительную власть, будет колебаться между двумя повестками: повесткой реформ и повесткой порядка, которая окажется на долгие годы одновременно повесткой войны. Парадоксально, но факт: как показывает опрос общественного мнения, окончательное разочарование большинства населения в Борисе Ельцине и в повестке рыночных реформ наступает не тогда, когда Гайдар проводит либерализацию и пытается осуществить болезненную стабилизацию экономики в 1992 году, а в 1994-м — после кризиса в отношениях исполнительной и законодательной власти и неудачи реформаторов на выборах 1993 года.
Именно тогда, в 1994 году, доля сторонников быстрых реформ оказывается меньшей, чем доля сторонников прекращения или торможения реформ. Точно так же и сама идея рыночной экономики оказывается скомпрометированной в глазах большинства населения. Доля высказывающихся за рынок становится равной, а потом и меньше доли тех, кто высказывается за государственную регулируемую экономику.
Таким оказывается итог кризиса 1993 года. Он является результатом не только перекоса исполнительной власти, закрепленного в конституционной конструкции, но и сочетания этого перекоса и ситуации несформированности партийной системы, неудач в формировании новых широких коалиций на обломках старой демократической коалиции, распавшейся в 1992–1993 годах. При этом особенности конституционной конструкции позволяют закрепить эту ситуацию фрагментированности.
Исполнительная и законодательная власть как бы плывут параллельными курсами. Исполнительная власть может проводить политику вне зависимости от предпочтений большинства парламента. Это само по себе снижает стимул к формированию такого большинства в парламенте. Эта ситуация, с одной стороны, во многом предопределит особенности экономической политики второй половины 90-х годов, а с другой — парадоксальным образом вернет ситуацию к той, которая существовала до октябрьского кризиса 1993 года: парламент против президента.
