25 minGaidar's reforms and the constitutional crisis.1992-1993: two reform logics and the democratic crackup, "The Kamikaze government"and its unnoticed success, how the argument on reforms evolves into conflict between Yeltsin and the Supreme Soviet.
Experts: Kirill Rogov
Gaidar's reforms and the constitutional crisis.1992-1993: two reform logics and the democratic crackup, "The Kamikaze government"and its unnoticed success, how the argument on reforms evolves into conflict between Yeltsin and the Supreme Soviet.
Период, о котором сегодня пойдет речь, мы называем Первой республикой. Период этот начинается примерно осенью 1991 года, когда были приняты основные решения относительно будущей экономической реформы, и завершается трагическими событиями октября 1993 года, когда верные Ельцину войска обстреляли, а затем взяли штурмом Белый дом, где находились оппозиционные Ельцину сторонники Верховного совета и Съезда народных депутатов.
Как случилось, что Белый дом, который как символ демократии защищали сторонники Ельцина в августе 1991 года, где вместе заседали на тот момент президент России Ельцин и председатель Верховного совета Хасбулатов, теперь оказался в центре вооруженного конфликта? Как получилось, что Ельцин сделал то, на что не решилось ГКЧП в августе 1991 года, — атаковать и штурмовать оппозиционные силы, находившиеся в Белом доме?
Суть коллизии составляют два взаимосвязанных и очень острых вопроса. С одной стороны, это логика и дизайн радикальной экономической реформы, которая была запущена в начале 1992 года. С другой стороны — это дизайн новых политических институтов, которые существуют после того, как Советского Союза не стало и образовалось новое государство — Российская Федерация.
Радикальная экономическая реформа в России начинается 2 января 1992 года. Ее обычно обзывают разными обидными словами: шоковая терапия, обрушение и так далее. Но на самом деле, как мы уже упоминали, это довольно стандартная экономическая стратегия, которая была проверена на многих странах. Ее логика заключается в том, что экономическая реформа проводится в три этапа: либерализация, стабилизация, приватизация.
В ситуации острого финансового кризиса деньги быстро обесцениваются, на них нельзя ничего купить. Прежде всего нужно вернуть деньгам их работоспособность. Для этого нужно привести в соответствие товарную массу и количество денег. Либерализация цен ведет к росту цен на большинство товаров, но в результате товарная масса и денежная масса выравниваются и деньги начинают работать.
Второй этап этой стратегии заключается в стабилизации. После того как отпуск цен приводит к очень высокой инфляции, необходимо соблюдать жесткие правила денежной и бюджетной политики, ограничивать приход новых денег в экономику. Тогда предприятия должны будут адаптировать свои стратегии к этой ситуации
Социалистические предприятия никогда не жили в условиях свободных цен, поэтому их издержки на то, что они производят, совершенно не были соотнесены с теми ценами, по которым эти товары покупаются на рынке. Это создавало дисбаланс и так называемую ситуацию мягких бюджетных ограничений. Например, если государственное предприятие производит товары, на которые тратит много ресурсов, но при этом эти товары покупаются по очень низким ценам или не покупаются вообще, то в следующем периоде государственное предприятие вновь получает из бюджета ресурсы для производства новой партии товаров. На периоде стабилизации очень важно ограничить поступление кредитов предприятиям и ограничить впрыск новых денег в экономику. Тогда цены пойдут быстро вниз, инфляция стабилизируется, и уже в этой ситуации можно приступать к реструктуризации экономики через приватизацию и банкротство определенных предприятий.
Осенью 1991 года существует консенсус вокруг необходимости срочной и очень радикальной экономической реформы. Люди не уверены в том, что они переживут зиму, политические силы тоже не уверены в том, что зимой не произойдет чего-то страшного вследствие того, что в городах будет не хватать продуктов.
Поэтому когда Ельцин назначает молодого, практически никому не известного, мало участвовавшего до этого в политической жизни теоретика-экономиста Егора Гайдара заместителем председателя правительства по экономической реформе, а сам Ельцин становится одновременно премьером, то особых возражений он не встречает. Ельцину Съезд народных депутатов дает право править с помощью президентских указов.
2 января цены отпущены. На протяжении января инфляция составила 245 %, то есть всё подорожало в 2,5 раза. Это значит, что что-то подорожало в полтора раза, что-то — в четыре, что-то — в пять раз. Но при этом то обещание, которое давал Егор Гайдар супруге Евгения Григорьевича Ясина, было выполнено: к концу января 1992 года полки магазинов заполняются товарами, которых люди не видели по несколько лет (а некоторые и вообще никогда не видели).
С другой стороны, рост цен в 2,5 раза не может вызвать эйфорию у населения, хотя этот рост и компенсирован появлением товаров. Более того: прямо в январе, буквально через неделю-две после старта реформы, начинается острая критика гайдаровских преобразований не только со стороны коммунистов, которые были всегда отрицательно настроены по отношению к рыночным реформам, но и в стане демократов. Уже через две недели ряд лидеров демократической коалиции заявляют о неприемлемости того способа проведения рыночной реформы, который избрал Гайдар. Реформа не должна идти за счет населения.
На протяжении всех 90-х годов мы будем иметь дело с ситуацией, когда прозападно, прорыночно и продемократически настроенные силы в России разделены на два лагеря. С одной стороны, это те, кто поддерживают Гайдара, его реформы и ту логику, которая стоит за этими реформами. С другой стороны — те, кто их ожесточенно критикуют, считают, что эти реформы подорвали доверие населения к рыночным реформам и к демократии в целом.
Появляется два лагеря сторонников демократических и рыночных реформ. Один из них будет собираться под зонтиком политического движения Егора Гайдара, которое будет называться по-разному в разное время: «Выбор России», «Демократический выбор России», «Союз правых сил». Второй будет ассоциироваться с Григорием Явлинским. Это противостояние часто представляется как чуть ли не личностное противостояние их руководителей. На самом деле за ним стоит довольно системная вещь.
Когда в 1989–1990 году демократическая коалиция, коалиция в поддержку более радикальных рыночных преобразований в России формировалась и расширялась, то ее опору составлял тот образованный городской класс советского общества, который стремился к более высоким стандартам потребления, более западным формам жизни и, соответственно, поддерживал такие более западные формы и организации политической жизни.
Этот класс во многом состоял из инженерно-технических работников, врачей, учителей — те, кто составлял одновременно и советскую интеллигенцию, и советский протосредний класс, о котором мы когда-то говорили. Однако в значительной степени именно этот класс стал и наиболее уязвимым классом, когда радикальные экономические реформы начались.
С точки зрения этого класса рыночная реформа должна была принести ему бенефиты, некоторые новые блага. Этот класс чувствовал себя подготовленным к рынку. В реальности эти бенефиты достались совсем другим людям, которые были более адаптированы к поздней советской системе, к тому командно-административному рынку, который сложился на этот момент.
Эта неудовлетворенность, эта раздвоенность, эта разочарованность и стали причиной острой полемики, которая продолжалась все 90-е годы. С точки зрения Явлинского это было преступлением — оттолкнуть группу, которая должна была стать опорой демократии и рынка. С точки зрения Гайдара и его сторонников ситуация выглядела по-другому. Их прагматический взгляд состоял в том, что либерализация и первоначальный этап рыночных реформ будет, безусловно, болезненным, и, в частности, болезненным для этого продвинутого класса. Однако приватизация в дальнейшем может создать класс реальных собственников, которые в будущем и станут основой поддержки демократии в России. А пока нужно делать реформы, опираясь на президентский мандат Ельцина и на его популярность.
На протяжении января–марта 1992 года критика гайдаровского правительства нарастает со всех сторон. Надо сказать, что само правительство называет себя неофициально «правительством камикадзе», имея в виду, что те люди, которые делают этот необходимый, но страшно болезненный этап реформ, как правило, бывают сметены народным недовольством. Собственно говоря, это убеждение было общим для политических элит: все были уверены, что правительства Гайдара будет сметено после того, как отпустит цены.
Демократы, которые ожесточенно критикуют Гайдара в феврале–марте, убеждены, что отстраниться от Гайдара, критиковать его реформы — это правильная стратегия, потому что так можно сохранить доверие населения к демократическим и рыночным реформам и занять место в следующем правительстве.
В апреле начинает работать VI Съезд народных депутатов, где правительство Гайдара подвергнуто уничтожающей критике. При этом Ельцин вопреки ожиданиям демократических лидеров и большинства в Верховном совете не сдает правительство. Логика Ельцина на самом деле не так политически ошибочна, как считают многие в Верховном совете. Дело в том, что если мы посмотрим на этот этап свежим непредвзятым взглядом, то вынуждены будем признать, что первый этап реформ Гайдара был достаточно успешен. Как показывают социологические данные, хотя популярность Ельцина и рыночных реформ несколько снизилась за эти первые месяцы, но все-таки осталась на достаточно приемлемом уровне. Люди вполне оценили тот размен, который предложил им Гайдар: размер наполненных полок на высокие цены.
Популярность Ельцина, как и популярность экономических реформ, в будущем будут снижаться, но это произойдет значительно позже. Кроме того, если посмотреть на социологические опросы, мы увидим, что большинство населения высказывается в этот момент не только за продолжение рыночных реформ, но и за то, чтобы не снижать темпы этих реформ. В логике Гайдара — и Гайдар в этом убеждает Ельцина — очень важно не застрять на этом этапе перехода от либерализации к стабилизации. И чем более половинчатой будет политика правительства в этот момент, когда либерализация уже состоялась, тем длиннее и болезненнее будет этот переходный период. Действительно, если мы посмотрим на динамику инфляции в России, то, как я уже сказал, в январе она была чудовищной — 245 %. В последующие месяцы инфляция начинает быстро снижаться, и к маю–июню она достигает примерно 10 %. Июль — это первый месяц, когда месячная инфляция становится однозначной. 9 % — это огромный успех. На протяжении лета средний уровень ежемесячной инфляции был 10 %.
Съезд не решается принять отставку правительства. Гайдаровские реформы продолжаются, а в июне Ельцин назначает Гайдара исполняющим обязанности премьер-министра. Вместе с тем именно в этот момент Гайдар вынужден идти на уступки. Он начинает давать кредиты промышленности, потому что давление с ее стороны очень велико.
Вообще в гайдаровских реформах был некоторый недорасчет, связанный с особенностями структуры советской экономики. В ней огромную часть занимал военно-промышленный комплекс, и такой проблемы не было у всех тех стран, которые до России проходили стандартную процедуру «либерализация, стабилизация, приватизация». Наконец, вследствие нерыночной сталинской индустриализации оказался очень сегментированным рынок труда.
Как проходила сталинская индустриализация? В одном месте решали построить самый крупный в Советском Союзе комбинат производства товара X, в другом месте — самый крупный комбинат производства товара Y. Эта нерыночная локация ресурсов не позволяла рабочей силе перетекать от неэффективных производств к более эффективным в ситуации жестких рыночных реформ, как это должно происходить в теории.
Гайдаровское правительство идет на уступки летом 1992 года, и в результате к концу года инфляция вновь достигает уровня 20 % в месяц. Это производит довольно тяжелое впечатление на население, и следующий, VII Съезд народных депутатов, который состоялся в декабре 1992 года, отправляет Гайдара в отставку. Ельцин заменяет его на председателя концерна «Газпром» Виктора Черномырдина.
Несмотря на то что Ельцин уступает давлению Съезда и в декабре 1992 года отправляет Гайдара в отставку, его конфликт с Верховным советом и Съездом зашел очень далеко и носит уже не персональный, а вполне принципиальный характер. Речь идет о том, кто определяет экономическую политику в ходе рыночных преобразований. С точки зрения конституции, действующей на этот момент, Съезд является верховным органом власти в России. Поэтому VII Съезд принимает решение о проведении 11 апреля 1993 года всероссийского референдума, на который будут вынесены положения новой Конституции России. Эта конституция разработана группой демократически настроенных депутатов в Верховном совете; она значительно урезает полномочия президента, передавая больше полномочий Верховному совету. Однако кризис в отношениях Ельцина и Верховного совета продолжает нарастать, и следующий, VIII Cъезд народных депутатов в марте 1993 года отменяет референдум и решает, что основные положения конституции и сама конституция могут быть приняты непосредственно Съездом народных депутатов.
После этого Ельцин издает указ об особом порядке управления, стремясь предотвратить ситуацию, когда власть будет перехвачена Верховным советом. Внеочередной Съезд народных депутатов признает постановление Ельцина неконституционным и проводит попытку импичмента президенту. До вынесения импичмента Ельцину не хватило всего 70 голосов. Ситуация заходит в тупик, это настоящий конституционный кризис.
Корни этого кризиса коренятся еще в советском периоде. Как мы помним, Михаил Горбачев, стремясь реформировать советские органы власти, придумал конструкцию Съезда народных депутатов. Съезд народных депутатов избирался населением, в нем было больше 2000 человек. Съезд избирал Верховный совет и имел статус высшего органа власти в стране.
Затем, как мы помним, в ходе борьбы Верховного совета РСФСР с Горбачевым был придуман пост президента России, который избирался всенародным голосованием. Это стало очень эффективным средством борьбы с союзным правительством, однако, в сущности, это была бомба, заложенная не только под Михаила Горбачева, но и под новую российскую государственность. Известны два типа демократических режимов. Первый тип — парламентский, второй — президентский. Парламентский режим — это когда парламент как орган представительной власти назначает премьер-министра, который формирует кабинет министров.
В президентской модели власть существует в виде законодательного органа власти и президента. Эти два органа власти в этой модели имеют самостоятельные источники легитимности, так как люди голосуют и за один, и за другой. Дальше они тем или иным образом договариваются о том, как устроена исполнительная власть. В конструкции, которая сложилась в результате новаций 1990–1991 года, российская система совмещала в себе элементы и президентской, и парламентской модели, которые между собой были не состыкованы.
С одной стороны, Съезд по конституции был высшим органом власти. С другой стороны, Съезд не мог лишить полномочий Бориса Ельцина, потому что эти полномочия были определены референдумом о посте президента и всенародным избранием Ельцина в качестве президента.
В том, что такая ситуация сложилась, часто обвиняют Ельцина. Дело в том, что российская революция 1991 года имела весьма специфический характер. Она произошла не в форме переворота, когда одна власть меняется на другую власть, а в форме изменения юрисдикции. То есть юрисдикция Советского Союза сменилась юрисдикцией Российской Федерации. В этой ситуации кардинального обновления политической системы не произошло. Многие демократически настроенные депутаты Верховного совета предлагали Ельцину осенью 1991 года провести референдум о новой конституции и переизбрать основные органы власти. Ельцин отказался от этого. Понятное дело, что объявление новых выборов и дискуссии вокруг конституции увеличивают количество расколов в обществе. Логика, при которой всего этого надо избежать, когда ты начинаешь очень радикальную экономическую реформу, — вполне разумна.
Вообще забавно: если вы помните, Горбачева многие упрекали в том, что он влез в политическую реформу в то время, как надо было заниматься экономикой. Логика Ельцина прямо противоположна логике Горбачева, и это неслучайно. Ельцин знает, чем кончилась попытка Горбачева проводить политическую реформу, оставив в стороне экономику.
И то, что делает Ельцин, до некоторой степени добавляет убедительности нашей гипотезе о том, что если бы Горбачев взял на себя труд начать радикальную экономическую реформу, то, скорее всего, он бы власть не сохранил, но Советский Союз мог бы не распасться до конца.
Важнейшим решением Ельцина в этот момент является также приостановка выборов глав областей и вообще выборов новых органов власти в субъектах Российской Федерации. В результате на этих местах в основном остались старые кадры — секретари обкомов, райкомов. Это тоже осложнит дальнейший ход реформ в России. С другой стороны, Ельцин прекрасно знал, чем кончается попытка на фоне экономического кризиса выбрать новые органы власти этажом ниже федеративной республики. Именно этот процесс и разрушил Советский Союз.
Попытка разрешения конституционного кризиса между парламентом и президентом предпринята на апрельском референдуме 1993 года. На референдум вынесены четыре вопроса: доверяете ли вы президенту Российской Федерации; одобряете ли вы социально-экономическую политику, которую он проводит; считаете ли вы необходимым досрочно переизбрать президента; считаете ли вы необходимым досрочно переизбрать Верховный совет и Съезд народных депутатов?
Это хорошая формула компромисса. Результат референдума — полная победа Ельцина (знаменитая формула «да-да-нет-да»). 58–59 % населения сказали, что они доверяют президенту; 53 % — что они одобряют его социально-экономическую политику, несмотря на то что это были болезненные реформы, 49 % высказались за досрочное переизбрание президента, и 67 % — за досрочное переизбрание Верховного совета. Эти данные демонстрируют то, что мы видим и в опросах общественного мнения. На самом деле в ходе этого противостояния президентская власть пользуется гораздо большей поддержкой населения, чем парламентская.
Причина заключается в том, что сама парламентская форма и сама структура партии, партийной организации очень нова для России и совершенно не развита. В России никогда в предыдущие 70 лет не было никаких партий, кроме коммунистической. Никто не знал, что такое партийность. Вообще партии как элемента политической жизни не существовало.
Это обстоятельство объясняет нам, почему президентская власть пользуется значительно большей поддержкой, чем парламентская, и показывает, что те, кто говорят, что это был исторический шанс России перейти к парламентской республике, скорее всего ошибаются. Очень трудно перейти к парламентской республике, если в стране нет партий и у абсолютного большинства населения нет привычки партийного голосования.
Апрельский референдум мог бы разрешить эту коллизию, если бы не одно обстоятельство. Конституционный суд, который возглавлялся тогда (как и сейчас) Валерием Зорькиным, принял накануне референдума решение, по которому вопросы о досрочных выборах президента и парламента имеют юридическую силу только если по ним высказалось в ту или иную сторону больше 50 % не принявших участие в голосовании, а всего населения. В результате, несмотря на то что на референдуме 67 % проголосовавших высказались за переизбрание Верховного совета, это было меньше 50 % от всего населения, и поэтому это решение не имело юридической силы.
Противостояние подходит к своей кульминации, которая определяется тем, что в июне Верховный совет принимает решение о том, что следующий Съезд народных депутатов в ноябре 1993 года примет новую конституцию, разработанную Верховным советом и значительно сокращающую полномочия президента. Ельцин созывает свое конституционное совещание, пытаясь на нем продвинуть альтернативный проект конституции. Верховный совет отказывается взаимодействовать с конституционным совещанием и, так как он находится в рамках своих полномочий, движется к принятию своего проекта конституции.
В сентябре Ельцин своим указом приостанавливает деятельность Съезда народных депутатов и Верховного совета. Его указ № 1400 многими характеризуется как конституционный переворот, и в этом есть логика. С точки зрения конституции президент Ельцин никак не мог прекратить полномочия Съезда и Верховного совета. С другой стороны, есть логика и в обратном. Верховный совет, при том что 67 % населения проголосовало за то, чтобы он был переизбран, собирается принять не просто какой-то законодательный акт, а новую Конституцию России, которая определит будущую конфигурацию государства.
Есть два понимания слова «легитимность». Одно понимание трактует легитимность как законность того или иного акта или действий должностных лиц. Второе понимание легитимности трактует легитимность как ее соответствие реальной воле населения. Второе понимание является, безусловно, довольно расплывчатым, но реальный политический процесс все время определяется тем, насколько первое и второе понимание накладываются друг на друга или начинают находиться в противоречии.
Когда они начинают находиться в противоречии, это и есть момент политического кризиса, который приводит к самым неприятным последствиям. То, что происходит на улицах Москвы в начале октября 1993 года, ужасно. По официальным данным, в вооруженных столкновениях погибают порядка 150 человек; оппозиция утверждает, что убито было около тысячи. Этот кризис наложит огромный отпечаток на всю дальнейшую историю политического развития России.
