Изданная в 2012 году книга американских экономистов Дарона Аджемоглу и Джеймса Робинсона “Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty” (New York: Crown Business) посвящена объяснению различий в экономическом и социальном развитии государств и выявлению факторов, способствующих либо препятствующих их экономическому росту и накоплению в них достатка. ОУ публикует фрагмент, посвященный Ботсване — африканской стране, которой, в отличие от своих соседей, удалось построить устойчивую демократию и плюралистические политико-экономические институты.
Три африканских вождя
В сентябре 1895 года океанский лайнер «Замок Танталлон» прибыл в порт Плимут на южном побережье Англии. Три африканских вождя, Хама из Нгвато, Батоен из Нгвакетсе и Себеле из Квены, сошли с него на берег и в 8:10 сели на железнодорожный экспресс, следующий до вокзала Паддингтон в Лондоне. Три вождя прибыли в Британию с особой миссией: спасти свои владения — Нгвато, Нгвакетсе и Квену — и еще пять других племенных территорий народа тсвана от Сесила Родса. Все эти восемь «королевств» тсвана составляли Бечуаналенд, получивший после обретения независимости в 1966 году название Ботсвана.
Народ тсвана имел дело с европейцами на протяжении почти всего XIX века. В 1840-х годах знаменитый шотландский миссионер Дэвид Ливингстон неоднократно бывал в Бечуаналенде и обратил местного короля Сечеле в христианство. Первый перевод Библии на африканский язык был сделан именно на сетсвана, язык народа тсвана.
В 1885 году Британия объявила Бечуаналенд своим протекторатом. Тсвана были довольны таким оборотом дел, потому что они думали, что это защитит их от дальнейшей европейской экспансии, в особенности от буров, с которыми у них были постоянные столкновения с 1835 года, с начала «Великого трека» — переселения во внутренние области Южной Африки тысяч буров, в свою очередь спасавшихся от британского колониализма. Британцы также хотели контролировать этот регион, чтобы положить конец дальнейшей экспансии буров, однако считали полномасштабную колонизацию нецелесообразной. Верховный комиссар Рей в 1885 году сформулировал позицию британского правительства следующим образом:
«У нас нет интересов в землях к северу от Молопе [протекторат Бечуаналенд], не считая необходимости построить дорогу во внутренние области. Мы могли бы ограничиться в настоящее время тем, чтобы не допускать захвата этой части Протектората различными авантюристами или иностранными державами, предпринимая лишь минимальные меры по управлению и заселению этих районов».
Однако ситуация для тсвана изменилась в 1889 году, когда корпорация Сесила Родса British South Africa Company начала экспансию из Южной Африки на север, захватывая огромные куски земли, которые впоследствии станут Северной и Южной Родезией (ныне Замбия и Зимбабве). К 1895 году, когда три вождя прибыли в Лондон, Родс положил глаз и на территории к юго-западу от Родезии, то есть на Бечуаналенд. Вожди понимали, что если эти земли попадут под контроль Родса, они будут опустошены, а их население ждет жестокая эксплуатация. Тсвана не могли победить Родса силой оружия, но они собирались противостоять ему любыми возможными способами. Они решили выбрать меньшее из двух зол: пусть будет больший контроль со стороны британского правительства, но не аннексия земель тсвана компанией Родса. С помощью Лондонского миссионерского общества вожди прибыли в Лондон, чтобы попытаться убедить королеву Викторию и Джозефа Чемберлена, в то время министра по делам колоний, усилить контроль над Бечуаналендом и защитить их от Родса.
11 сентября 1895 года вожди впервые встретились с Чемберленом. Сначала говорил Себеле, затем слово взял Батоен и под конец — Хама. Чемберлен объявил, что он считает необходимым установить в регионе британский контроль для защиты племен от Родса. Вождей отправили в турне по Англии, чтобы консолидировать общественное мнение в поддержку их просьбы. Они посетили Виндзор и Ридинг рядом с Лондоном и выступили там с речами; они побывали в Саутгемптоне на южном побережье, в Лестере и Бирмингеме, которые традиционно поддерживали Чемберлена. Они ездили на север, в индустриальный Йоркшир, в Шеффилд и Лидс, Галифакс и Бредфорд. Они ездили на запад, в Бристоль и далее до Манчестера и Ливерпуля.
А тем временем в Южной Африке Сесил Родс готовился к тому, что впоследствии назовут «рейдом Джеймсона», — к вооруженному набегу на бурскую республику Трансвааль, вопреки строгому запрету Чемберлена. Эти события, видимо, заставили Чемберлена с еще большим сочувствием отнестись к бедам вождей. 6 ноября они снова встретились с ним в Лондоне. Беседа через переводчика шла следующим образом.
Чемберлен: Я буду говорить о землях вождей, и о железной дороге, и о законах, которые следует соблюдать на территориях, подвластных вождям… Теперь давайте взглянем на карту... Мы возьмем себе землю, необходимую для железной дороги, и не более того.
Хама: Я говорю, что, если господин Чемберлен хочет забрать эту землю сам, я буду этому рад.
Чемберлен: Скажите ему, что я буду строить железную дорогу сам, пользуясь глазами того, кого я туда пошлю, что я возьму лишь столько земли, сколько для этого потребуется, и что я выплачу компенсацию за все ценности, которые мне надо будет получить.
Хама: Я хотел бы понять, где будет проходить железная дорога.
Чемберлен: Она будет проходить через его территорию, но будет обнесена оградой, и мы не будем забирать никакой земли.
Хама: Что касается меня, я верю, что вы так и сделаете и что будете поступать со мной в этом деле честно.
Чемберлен: Я буду соблюдать ваши интересы.
На следующий день Эдуард Фейрфилд из Министерства по делам колоний более детально разъяснил колониальный план Чемберлена:
«У каждого из трех вождей, у Хамы, Себеле и Батоена, остается земля, на которой они проживают, как и раньше, под защитой Ее Величества. Королева назначит к ним своего представителя, который поселится там же. Вожди должны управлять своим народом так же, как делают это в настоящее время».
Реакция Родса на то, что его обыграли три африканских вождя, была предсказуема. Он отправил телеграмму одному из своих сотрудников, где писал:
«Я не мальчик для битья этим троим лицемерным дикарям».
На самом деле у вождей было нечто ценное, что нуждалось в защите от Родса. И они надеялись сохранить это нечто с помощью непрямого управления британцев. Дело в том, что к началу XIX века в государствах тсвана возникли ростки политических институтов. Для этих институтов был характерен необычный, по меркам Черной Африки, уровень централизации, а также особые процедуры коллективного принятия решений, которые можно рассматривать как зарождающуюся примитивную форму плюрализма. Так же как Великая хартия в свое время открыла английским баронам дорогу к участию в процессе принятия политических решений и наложила некоторые ограничения на действия английских монархов, так и политические институты тсвана, в особенности кготла, также предусматривали широкое участие в политическом процессе и ограничения власти вождей. Британский антрополог южноафриканского происхождения Айзек Шапера (1905–2003) описывал функцию кготла следующим образом:
«Все вопросы политики племени разбираются в конечном счете перед общим собранием всех взрослых мужчин на кготла (месте советов) вождя. Такие встречи происходят часто... среди рассматриваемых тем… племенные споры, ссоры между вождем и его родственниками, введение новых податей, организация новых общественных работ, обнародование новых указов вождя… Несогласие с мнением вождя не является здесь чем-то из ряда вон выходящим. Так как слово может получить каждый, эти собрания позволяют вождю узнать мнение всех присутствующих и дают ему возможность выслушать все жалобы. Если ситуация требует этого, ему и его советникам могут дать жестокий нагоняй, так как люди не боятся говорить на этих собраниях открыто и честно».
Еще одним ограничивающим фактором было и то обстоятельство, что должность вождя у тсвана была не наследственной, а открытой для любого человека, который проявил для этого достаточно таланта и способностей. Антрополог Джон Комарофф детально изучил политическую историю еще одного племенного образования тсвана под названием Ролонг и пришел к выводу, что, хотя теоретически у тсвана и были ясные правила наследования верховной власти, на практике эти правила могли применяться так, чтобы сохранить возможность отстранить от власти дурных правителей и позволить талантливому кандидату стать вождем. По мнению антрополога, вступление на должность вождя было обусловлено личными качествами кандидата, однако задним числом его избрание объяснялось так, как будто именно он и был законным наследником. Это отражает пословица тсвана: kgosi ke kgosi ka morafe, то есть «король становится королем только милостью народа».
Вернувшись из Англии, вожди тсвана продолжили свои попытки обеспечить независимость своего народа с помощью британцев и сохранить свои исконные институты. Они согласились с постройкой железной дороги в Бечуаналенде, но ограничили вмешательство британцев в другие сферы их экономической и политической жизни. Они хорошо понимали, что строительство железной дороги, как и все остальные действия Британии, не принесет процветания в Бечуаналенд, пока он находится под колониальным управлением. История Кветта Масире, будущего президента независимой Ботсваны в 1980–1998 годах, ясно показывает, что они имели в виду. В 1950-х годах Масире был предприимчивым фермером, внедрявшим новые методы культивации сорго. Он нашел потенциального клиента — компанию Vryburg Milling, которая базировалась за границей, в южноафриканском Фрейбурге. Отправившись к начальнику железнодорожной станции Лобаце в Бечуаналенде, Масире попросил выделить ему два вагона, чтобы отправить его урожай во Фрейбург. Начальник станции отказал. Тогда Масире попросил подключиться к делу своего белого приятеля. Начальник станции неохотно согласился, но запросил с Масире цену в четыре раза больше, чем запрашивал с белых. Масире сдался и пришел к следующему заключению:
«Именно повседневное поведение белых, а вовсе не какие-то законы, которые не разрешали бы африканцам свободно владеть землей или получить разрешение на торговлю, не позволит черным развивать собственный бизнес в Бечуаналенде».
Однако в 1895 году и вожди тсвана, и их народ были счастливы. Возможно, наперекор всем обстоятельствам они смогли разрушить планы Родса. Так как Бечуаналенд все еще находился на обочине британской политики, установление непрямого правления не породило здесь тот тип порочного круга, какой сложился в Сьерра-Леоне. Тсвана удалось также избежать последствий колониальной экспансии наподобие той, что шла полным ходом во внутренних областях Южной Африки и превратила тамошние земли в источник дешевой рабочей силы для белых владельцев шахт и ферм.
Начальная стадия колонизационного процесса — это всегда точка перелома для большинства обществ, критический период, когда происходят события, которые будут иметь важные и долговременные последствия для их экономического и политического развития. Как было показано в главе 9, в большинстве обществ Черной Африки (как и Южной Америки или Южной Азии) в ходе колонизации были установлены или усилены экстрактивные институты. Но тсвана смогли избежать и установления режима полного непрямого правления, и, что было бы еще хуже, захвата их земель Родсом. Но это не было слепой удачей. Причина вновь оказалась в том, как взаимодействовали существующие институты, созданные народом тсвана, с точкой перелома, возникшей в результате колонизации. Три вождя смогли проявить инициативу и отправиться в Лондон, потому что обладали необычно высоким политическим авторитетом по сравнению с другими племенными лидерами Черной Африки. Этой высокой степенью полномочий и легитимности они пользовались благодаря определенной степени плюрализма племенных институтов тсвана.
На самом деле у вождей было нечто ценное, что нуждалось в защите от Родса. И они надеялись сохранить это нечто с помощью непрямого управления британцев. Дело в том, что к началу XIX века в государствах тсвана возникли ростки политических институтов.
Еще одну точку перелома в конце колониального периода можно считать центральным фактором успеха Ботсваны в процессе развития инклюзивных институтов в этой стране. К 1966 году, когда Бечуаналенд обрел независимость и стал Ботсваной, великое путешествие вождей Себеле, Батоена и Хамы стало фактом далекого прошлого. За прошедшие с тех пор годы британцы вкладывали в Бечуаналенд мало средств. Ко времени получения независимости Ботсвана была одной из беднейших стран мира. Во всей стране имелось в целом 12 километров дороги с твердым покрытием, 22 человека, имеющих университетское образование, и около сотни людей со средним образованием. Кроме того, она со всех сторон была окружена странами, которыми управляли белые, — ЮАР, Намибией и Родезией, — и эти страны были настроены враждебно по отношению к молодым африканским государствам, во главе которых стояли черные африканцы. Мало кто включил бы Ботсвану в список стран, от которых стоит ожидать экономического успеха. И тем не менее в следующие 45 лет она стала одним из самых динамично развивающихся государств мира. Сегодня в Ботсване самый высокий подушный доход среди всех стран Черной Африки — он на том же уровне, что и у таких успешных восточноевропейских государств, как Эстония или Венгрия, и таких процветающих стран Центральной Америки, как Коста-Рика.
Каким образом Ботсване удалось сломать привычные схемы? Ответ очевиден — путем быстрого построения инклюзивных политических и экономических институтов после обретения независимости. С этого времени страна развивается демократическим путем, в ней происходят регулярные выборы на конкурентной основе, в истории Ботсваны не было гражданских войн и интервенций иностранных государств. Правительство укрепляет экономические институты, основанные на праве частной собственности, обеспечивает макроэкономическую стабильность и поощряет развитие инклюзивной рыночной экономики.
Но конечно же, самый интересный вопрос — каким образом Ботсване удалось прийти к устойчивому демократическому режиму, плюралистическим политическим и инклюзивным экономическим институтам, в то время как в других африканских странах ситуация сложилась прямо противоположная? Чтобы ответить на этот вопрос, нам следует разобраться в том, как критическая точка перелома (в нашем случае — окончание колониального правления) повлияла на существовавшие тогда в Ботсване институты.
В большинстве стран Черной Африки — к примеру, в Сьерра-Леоне и Зимбабве — обретение независимости обернулось упущенными возможностями и сопровождалось воссозданием того же типа экстрактивных институтов, которые существовали и в течение колониального периода. Но в Ботсване первые годы независимости прошли совсем иначе — опять-таки в основном из-за исторического фона, созданного традиционными институтами тсвана. В этот период в развитии Ботсваны можно наблюдать много параллелей с развитием Англии после Славной революции.
Английское государство к моменту Славной революции уже достигло высокой степени политической централизации (еще в эпоху Тюдоров), но у Англии была Великая хартия и парламентские традиции, и все это могло в определенной мере ограничивать монархов и гарантировать известную степень плюрализма. В Ботсване степень централизации государства также была достаточно высока, а относительно плюралистические племенные институты пережили падение колониализма.
В Англии долго формировалась новая широкая коалиция, состоявшая из купцов, участвовавших в атлантической торговле, промышленников и занимавшихся торговлей мелких дворян, и эта коалиция выступала за упрочение прав собственности. В Ботсване также имелась коалиция, которой нужны были надежные процедурные правила: это были вожди тсвана, а также экономическая элита страны, владевшая главным местным богатством — скотом. Хотя бóльшая часть земли тсвана тогда все еще находилась в общинном владении, скот был частной собственностью, и скотовладельцы были заинтересованы в том, чтобы права этой собственности были хорошо защищены.
Все это, конечно, не отменяет того факта, что история не знает предопределенности. Ее ход мог пойти совсем иначе и в Англии (если бы парламентские лидеры и новые монархи попытались использовать Славную революцию для узурпации власти), и в Ботсване, особенно если бы ей не так повезло с лидерами — Серетсе Хамой и Кветтом Масире, которые решили бороться за власть на честных выборах, в отличие от многих постколониальных лидеров Черной Африки.
Тсвана пришли к независимости, имея позади долгую историю развития институтов, ограничивающих власть вождей и обеспечивающих известную зависимость последних от мнения народа. Конечно, народ тсвана не был в этом уникален (даже в пределах Африки), но это был единственный народ, которому удалось сохранить подобные институты на протяжении всего колониального периода. Британская администрация здесь практически отсутствовала. Бечуаналенд управлялся из города Мафекинг в Южной Африке, и только во время передачи власти британцами в 1960-х годах столица была перенесена в Габороне. Причем новая столица и вновь учрежденные управленческие структуры не означали отмены местных институтов, а как бы пристраивались к ним — так, при постройке Габороне там были запланированы и новые кготла.
Обретение независимости также произошло относительно упорядоченно. Во главе движения за независимость стояла Демократическая партия Ботсваны (ДПБ), основанная в 1960 году Кветтом Масире и Серетсе Хамой. Хама был внуком короля Хамы III, его имя Серетсе означало «скрепляющая глина». Как оказалось, оно весьма ему подходило. Хама был наследственным вождем племени нгвато и самым влиятельным представителем элиты тсвана из входивших в Демократическую партию Ботсваны.
В стране не было управления по сбыту, так как британцы этой своей колонией не слишком интересовались. ДПБ учредила подобный орган в 1967 году, назвав его «Мясная комиссия Ботсваны», однако вместо того, чтобы просто отнимать ресурсы у владельцев ранчо и скота, эта комиссия действительно сыграла центральную роль в развитии местного скотоводства и мясной индустрии. Комиссия устанавливала барьеры между пастбищами, чтобы сдержать распространение ящура, а также занималась организацией экспорта — и то и другое работало на экономическое развитие страны и создавало базу для инклюзивных экономических институтов.
Сегодня в Ботсване самый высокий подушный доход среди всех стран Черной Африки — он на том же уровне, что и у таких успешных восточноевропейских государств, как Эстония или Венгрия, и таких процветающих стран Центральной Америки, как Коста-Рика.
Хотя первоначально экономический рост в Ботсване зависел от экспорта мяса, эта ситуация неожиданно изменилась, когда в стране были найдены алмазы. Управление природными ресурсами в Ботсване также отличалось от того, что мы видели в других странах Африки. В течение колониального периода вожди тсвана пытались помешать поиску полезных ископаемых в Бечуаналенде, потому что они понимали, что если европейцы найдут здесь ценные металлы или драгоценные камни, то автономии их народа придет конец. Первый крупный алмаз обнаружили на земле нгвато, родине Серетсе Хамы. До того как об открытии было объявлено публично, Хама инициировал принятие нового закона, в соответствии с которым все богатства недр страны отныне принадлежали всей нации, а не отдельному племени. Это гарантировало, что доходы от добычи алмазов не вызовут в Ботсване рост имущественного неравенства. Это также дало новый импульс процессу централизации страны, так как теперь «алмазные деньги» можно было использовать на создание эффективной бюрократии и инфраструктуры и вкладывать в образование. В Сьерра-Леоне и многих других государствах Черной Африки алмазы служили лишь топливом для конфликтов между различными группами населения и гражданских войн и справедливо заслужили прозвище «кровавых алмазов». В Ботсване же доходы от алмазодобывающей промышленности были использованы во благо всей нации.
Изменения в законодательстве, касающемся национальных недр, не были единственной политической мерой правительства Серетсе Хамы по укреплению государства. Так, Акт о власти вождей (1965), принятый законодательным собранием еще до обретения независимости, и Дополнительный акт о власти вождей (1970) продолжили процесс централизации и установили приоритет государственной власти и избранного президента, лишив вождей полномочий по распределению земель и дав президенту право при необходимости смещать вождей. Еще одной сферой политической централизации стали мероприятия по дальнейшей унификации страны, например законы о том, что преподавание в школах должно идти только на двух языках — сетсвана и английском. Сегодня Ботсвана представляет собой однородную страну без этнической и лингвистической фрагментации, которая характерна для многих других стран Африки, — это как раз результат языковой политики: использование в школе только двух языков минимизировало возможность конфликта между различными племенами и группами.
Последний раз в переписи населения вопрос об этнической принадлежности ставился в 1946 году, и ответы на него показали высокую неоднородность населения в Ботсване. Например, в области Нгвато только 20% относили себя безусловно к народу нгвато; хотя здесь присутствовали и представители других племен тсвана, для которых язык сетсвана не был родным. Эта сильная разнородность была впоследствии сглажена с помощью целенаправленных мер правительства, а также благодаря относительно инклюзивным институтам племен тсвана — подобно тому, как сглаживание разнородности населения в Британии (например, разницы между Англией и Уэльсом) было результатом политики британского государства. Со времени обретения независимости вопрос об этнической принадлежности при переписях населения более не задавался — теперь в Ботсване все были тсвана.
Ботсвана достигла заметных успехов после падения колониализма, потому что Серетсе Хама, Кветт Масире и Демократическая партия вели Ботсвану по пути к инклюзивным экономическим и политическим институтам. Когда в 1970-х годах в стране были обнаружены алмазы, это не привело к гражданской войне, а обеспечило хорошую финансовую базу для действий правительства, которое использовало прибыли от их добычи, чтобы инвестировать в сектор общественных услуг. Значительно меньше стимулов было устраивать заговоры или свергать правительство, чтобы получить контроль над государством.
Инклюзивные политические институты принесли политическую стабильность и создали базу для инклюзивных экономических институтов. По знакомой уже нам схеме благотворной обратной связи <…> инклюзивные экономические институты обеспечили устойчивость соответствующих политических институтов.
Ботсвана сломала привычные схемы развития, потому что при наступлении критической точки перелома, в момент обретения независимости, начала строить инклюзивные институты. Демократическая партия Ботсваны и ее элита, к которой относился и сам Хама, не пытались установить диктаторский режим, который мог бы обогатить ее за счет остального общества. И тут мы вновь видим пример того, как сложившиеся институты реагируют в критических точках перелома. Как мы уже показывали, в отличие от большинства стран Черной Африки, в Ботсване уже имелись племенные институты, обеспечивавшие определенную степень централизации власти, но в то же время обладавшие некоторыми плюралистическими чертами. Кроме того, экономическая элита страны многое приобретала от обеспечения надежных прав собственности.
Не менее важно и то, что непредсказуемый ход истории в данном случае был направлен в благоприятную для Ботсваны сторону. Серетсе Хама и Кветт Масире не были похожи на Сиаку Стивенса или Роберта Мугабе. Они честно работали над постройкой инклюзивных институтов на базе традиционных племенных институтов тсвана. Все это сделало куда более вероятным успешный для Ботсваны сценарий строительства инклюзивных институтов, в то время как остальные страны Черной Африки либо даже не пытались идти по этому пути, либо их попытки потерпели неудачу.
Перевод с английского Дмитрия Литвинова, Павла Миронова, Сергея Сановича
Источник: Дарон Аджемоглу, Джеймс А. Робинсон. Почему одни страны богатые, а другие бедные. М.: АСТ, 2015