Article

«Учредительные выборы» для «учредительной эпохи»

В вышедшем в 2000 году сборнике «Первый электоральный цикл в России (1993–1996)», посвященном анализу выборных кампаний первого постсоветского десятилетия, социологи Владимир Гельман и Виталий Елизаров опубликовали работу «„Учредительные выборы“ в контексте российской трансформации», фрагмент которой приводит ОУ. В своем тексте Гельман и Елизаров применили к первым послекоммунистическим выборам в России понятие «учредительных» и проанализировали их противоречивый характер, тесно связанный с гибридной природой политического режима, установившегося в России после 1991 года.

Нет нужды доказывать центральное значение института выборов в современных демократиях. Именно регулярная сменяемость власти в результате всеобщих свободных и справедливых конкурентных выборов является одним из тех минимальных критериев, которые отделяют демократические режимы от недемократических. Теоретики демократизации определяют в качестве центрального этапа перехода к демократии «учредительные выборы», т.е. первый цикл свободных выборов, происходящих после отказа от авторитарного режима (применительно к постсоветской России в качестве «учредительных» следует рассматривать парламентские выборы 1993 и 1995 годов и президентские выборы 1996 года). В процессе переходов, в том числе и в посткоммунистических странах Восточной Европы, «учредительные выборы» играют троякую роль: 1) институциональную — они устанавливают систему политических институтов, в рамках которой развивается электоральная конкуренция; 2) бихевиоральную — они формируют «меню» предпочтений и паттерны поведения избирателей и определяют тем самым контуры новой партийной системы; 3) трансформационную — они создают основу легитимации новых политических режимов и существенно ограничивают возможности возврата к старым и/или перехода к новым недемократическим формам правления.

В контексте российской трансформации 80–90-х годов все три указанных аспекта «учредительных выборов» — институциональный, бихевиоральный и трансформационный — носят весьма противоречивый характер. С одной стороны, в период 1989–1996 годов Россия пережила восемь конкурентных общенациональных выборов и три общенациональных референдума, не считая региональных и местных выборов. Парламентские и президентские выборы стали проходить в сроки, отведенные Конституцией, и неоднократные попытки их переноса или отмены потерпели крах. Несмотря на высокую (даже по меркам «новых демократий») неустойчивость массового электорального поведения, начали определяться контуры партийной системы, пока еще отличающейся весьма высоким уровнем фрагментации. Устойчивый характер приобретает и российская избирательная система, а вместе с ней — и другие элементы институционального дизайна. Но главное — выборы в России стали основным механизмом политической конкуренции, исключение (или ограничение) которого было бы возможно лишь ценой смены политического режима в России в целом.

В период 1989–1996 годов Россия пережила восемь конкурентных общенациональных выборов и три общенациональных референдума, не считая региональных и местных выборов.

С другой стороны, выборы в России пока еще не стали механизмом смены власти. Ни разу по итогам выборов в стране не происходила смена правительства или президента страны. Ни разу смена политического курса правительства или отдельных его аспектов не была связана с демократической подотчетностью. Ни разу выборы, даже будучи свободными в плане доступа к участию в них избирателей и кандидатов, не являлись справедливыми в плане равных условий предвыборной борьбы. Наконец, несмотря на обилие выборов различных органов власти, в стране не были созданы институциональные гарантии, исключающие срыв выборов или отмену их результатов в случае поражения правящей группировки. Судьба выборов в России (как конкретного голосования, так и института выборов в целом) все еще зависит от соотношения сил между борющимися сторонами.

<…>

Эта противоречивость выборов как института и практики российской политики связана прежде всего с характеристиками самого процесса трансформации — с переходом России от коммунистического правления (неконкурентный однопартийный режим) к гибридному режиму, сочетающему в себе черты либеральных демократий и ряда недемократических режимов. Введение института выборов и формирование российской избирательной системы, хотя и сыграли ключевую роль в возникновении политической конкуренции и актуализации массового политического участия в России, включая развитие новых политических партий, но сами по себе не могли создать условия для того, чтобы, говоря словами известных политологов X. Линца и А. Степана, демократия оставалась бы «единственной игрой». Поскольку правила этой «игры» предусматривают утрату властных полномочий проигравшими на выборах политическими силами, постольку в условиях гибридного режима эта «игра» еще не может стать «единственной».

Вызовы институту выборов в России создаются не только угрозой победы на них явно антидемократических сил, но и особенностями институционального дизайна — президентской формой правления, основанной на принципе «победитель получает все», и неподотчетностью правительства парламенту в условиях президентско-парламентской системы разделения властей. Стремление правящей группировки в этих условиях исключить не только «горизонтальную», но и «вертикальную» подотчетность (т.е. подотчетность избирателям) с помощью административной мобилизации и электоральной коррупции подрывает эффективность массового участия и стимулы к электоральной конкуренции. Цикл «учредительных выборов» 1993–1996 годов в России демонстрировал немало примеров такого рода. Их закрепление на выборах 1999–2000 годов могло бы серьезно затормозить процессы демократизации в стране, в то время как успешное преодоление сделало бы электоральную конкуренцию и партийную систему России значительно более устойчивыми.

<…>

Выборы в России: свободные и справедливые?

<…>

Обзор современной электоральной истории России провоцирует постановку вопроса о значении «учредительных выборов» в ходе российской трансформации и — шире — о значении выборов как института в новых демократиях.

<…>

Прежде всего демократия (и выборы как ее центральный институт) не рождается «по умолчанию» или даже по замыслу политиков, даже если они называют себя демократами. Любой политический актор стремится к тому, чтобы максимизировать свою власть, и не склонен создавать ограничения для себя и — тем более — создавать угрозы утраты власти в результате поражения на выборах. Условия для устойчивой демократии создаются лишь в результате столкновения позиций конкурирующих политически сил, когда они вынуждены использовать демократические институты — и выборы прежде всего — как орудие в интересах собственного выживания. В этом контексте роль «учредительных выборов» в процессе перехода состоит прежде всего в том, что они формируют институциональные рамки демократии как «обусловленного исхода конфликта».

Однако поскольку в случае российской трансформации «исход конфликта» был обусловлен победами правящей группировки во главе с Ельциным над своими политическими противниками в 1991 и в 1993 годах, постольку «учредительные выборы» приобрели совершенно иной политический контекст. Выборы предполагали закрепление и электоральную легитимацию сформировавшегося в России гибридного политического режима, исключавшего (или как минимум ограничивавшего) либеральную состязательность и подотчетность правительства. Выборы не были призваны служить механизмом передачи власти в случае поражения правящей группировки, и поэтому «опрокидывающий» эффект голосования 1993 и 1995 годов имел лишь частичное воздействие: Ельцин и его команда не собирались отдавать власть в 1996 году ни при каких обстоятельствах. Следовательно, выборы 1993–1996 годов являлись «учредительными» лишь в непосредственном значении этого слова: они учреждали новый российский режим как таковой, но не создавали основы демократии.

В рамках российского политического режима выборы по-прежнему остаются одним из центральных институтов, но его значение становится иным, чем в демократиях (как в новых, так и в зрелых). Электоральная политика в случае России основывается на принципе arbitrary rule как оппозиции принципу rule of law. При этом передача власти и изменение политического курса обеспечиваются не воздействием формальных институтов, а неформальными практиками договоренностей между политическими акторами, в то время как выборы служат лишь фасадом реального процесса принятия решений, и их эффект весьма ограничен. Такие выборы могут быть «частично свободными» или даже «полностью свободными» (в терминах Freedom House), но заведомо не являются справедливыми ни в смысле ведения кампании, ни в смысле гарантий для политических акторов. Такие гарантии (или их отсутствие), скорее, зависят от ситуационной расстановки сил, чем от институтов, обеспечивающих преемственность и неизбежность выборов. Если в 1995 году такая расстановка сил, например, способствовала более или менее равноправной электоральной конкуренции, то в 1996 году исключала ее.

В России «учредительные выборы» стали не столько важнейшим этапом перехода к демократии, сколько одним из элементов становления гибридного политического режима, препятствующего дальнейшей демократизации.

Оценки роли выборов в рамках российского гибридного режима включают в себя сопоставление с «электорализмом» гибридных режимов в ряде стран Латинской Америки, вплоть до использования понятия «демокрадура» для обозначения такого рода практик электоральной политики. Весьма уместно в этом плане замечание Филиппа Шмиттера об угрозах становления новых демократий: «Демократия, понимаемая в самом общем смысле, устанавливается после смерти автократии, но никогда не превращается самостоятельно в специфический, надежный и общепринятый набор правил. Эти страны почти „обречены“ оставаться демократическими. Видимо, нет никакой серьезной альтернативы демократии. Выборы проводятся; есть свобода собраний; права уважаются; произвол властей снижен; другими словами, в какой-то мере соблюдаются минимальные процедурные требования, но регулярные, приемлемые и предсказуемые демократические формы… полностью не выкристаллизовываются. Демократия… функционирует в режиме ad hoc и ad hominem по мере возникновения новых проблем». Следует признать, что характер трансформации в России как «навязанного перехода» и роль «учредительных выборов» в этом процессе в значительной мере предопределили данный политический результат.

В настоящее время можно говорить о том, что в России «учредительные выборы» стали не столько важнейшим этапом перехода к демократии, сколько одним из элементов становления гибридного политического режима, препятствующего дальнейшей демократизации. Но значит ли это, что процесс демократизации в России заблокирован — если не навсегда, то надолго — и частично свободные и несправедливые выборы останутся уделом российской электоральной политики? Ответ на этот вопрос в преддверии нового электорального цикла совершенно не очевиден. Тот факт, что формальные институты имеют периферийное значение в российских электоральных практиках, с одной стороны, служит серьезным препятствием консолидации демократии.

С другой стороны, стихийно сложившиеся в России неопределенность расстановки политических сил, гетерогенность правящей группировки и отсутствие явного доминирования того или иного актора накануне выборов 1999–2000 годов создают уникальную возможность возврата акторов к поиску «обусловленного исхода конфликта» как эквилибрума политических сил, т. е. к демократическому режиму, в рамках которого формальные институты вообще и институт выборов в особенности имеют центральное значение. При этом опыт выборов 1989–1996 годов имеет большое значение и как практика политического участия избирателей, и как возможный шаг по пути перехода от неконкурентных выборов советского периода к полномасштабной электоральной конкуренции и подотчетности демократического общества. Во всяком случае, структура политических возможностей в России складывается благоприятно для такого рода сценария.

На практике это означает, что выборы 1999–2000 годов могут носить характер «учредительных выборов» не в меньшей мере, чем выборы 1993–1996 годов. Если угроза поражения в ходе электоральной конкуренции и исчезновения в качестве политических акторов будет вынуждать политические партии и группировки российских политиков к согласию на выбор институтов, исключающих исход борьбы по принципу «победитель получает все», то шансы на демократическую консолидацию России после завершения нового электорального цикла могут значительно возрасти.

<…>

Независимо от оценок значения «учредительных выборов», строительство демократических институтов в современной России — долгосрочный процесс, для которого характерно нарастающее накопление успешного опыта институционального дизайна, политической конкуренции, массового участия и передачи власти. В ходе «учредительных выборов» Россия сделала лишь первые, еще маленькие и не вполне последовательные шаги по пути к электоральной демократии. Но успешное продвижение в этом направлении в значительной мере будет зависеть от следующих шагов.

Фотография на обложке: Выборы президента РФ в 1996 году / Коммерсантъ