20 minПолитические корпорации
Что не так в Конституции? Крепкие хозяйственники и субнациональные режимы. Коммунисты vs. младореформаторы. Схватка с медиамагнатами. Корпорации вместо партий
Experts: Kirill Rogov
20 minText expansion for the Lecture
Политические корпорации
Что не так в Конституции? Крепкие хозяйственники и субнациональные режимы. Коммунисты vs. младореформаторы. Схватка с медиамагнатами. Корпорации вместо партий
Олигархи были не единственными новыми игроками, вышедшими на политическую сцену во второй половине 1990-х годов. Другими бенефициарами нового порядка были региональные элиты.
Что не так в Конституции?
В 1996 году кончался переходный период, после которого все регионы имели право избирать глав исполнительной власти прямым голосованием. Кроме того, менялся порядок формирования Совета Федерации — теперь главы исполнительной и законодательной власти субъектов федерации автоматически становились его членами.
Эти две нормы были заложены в Конституцию еще в 1993 году и призваны были купить лояльность региональных элит, снизить угрозу дезинтеграции России. Что касается нормы избрания глав регионов, то она была, безусловно, демократической. Кроме того, таким образом избранные руководители получали самостоятельный источник легитимности, и это уравновешивало слишком пропрезидентскую конструкцию конституции.
Что касается нормы о формировании Совета Федерации, то тут гораздо сложнее. Вообще в проекте Конституции, который по итогам конституционного совещания был 8 ноября отправлен Ельцину, говорилось просто, что в Совет Федерации входят два представителя от каждого субъекта федерации. А вот через три дня, когда проект был опубликован в «Российской газете», там уже содержалась норма о том, что в Совет Федерации входят по одному представителю от исполнительной и законодательной власти каждого субъекта федерации. Эта норма делала невозможным проведение прямых выборов сенаторов.
Вообще-то эта коллизия хорошо известна из истории американской демократии: в XIX веке в Америке тоже в сенат входили представители законодательной власти штатов. Но согласно 17-й поправке Конституции все изменилось и граждане Штатов прямым голосованием избирают сенаторов. Россия живет в американском XIX веке.
Совет Федерации имеет огромные полномочия: он объявляет военное и чрезвычайное положение, разрешает использовать войска за пределами территории Российской Федерации, наконец, утверждает генерального прокурора, судей Верховного суда, судей Конституционного суда — то есть вся правоприменительная вертикаль, так или иначе, зависит от решений Совета Федерации. Получается, что эти решения принимают не люди, которые представляют граждан, а люди, которые представляют власть. Получается, что исполнительная власть контролирует ту правоприменительную вертикаль, которая должна следить за соблюдением закона, в частности, защищать интересы людей от посягательств государства.
Крепкие хозяйственники и субнациональные режимы
Выборы губернаторов — это хорошо, выборы — это всегда хорошо, лучше, чем их отсутствие. Чем больше выборов, тем больше люди приучаются голосовать, тем более им привычно то, что эта форма их политического участия может в какие-то моменты иметь значение.
Если посмотреть на историю губернаторских выборов в России, а они действовали с середины 1990-х до середины 2000-х годов, когда были отменены решением Путина, то мы увидим, что среди российских регионов выделяются три группы: первая — это регионы, в которых никаких особенных выборов не было, там всегда главный кандидат получает 60–90 % голосов, даже чаще 80 и 90 %. Это значит, что в регионе нет никакой политической конкуренции, что выборы носят формальный характер и политическая культура здесь совершенно авторитарна.
Вторая группа регионов — это регионы, в которых были однажды проведены выборы более-менее конкурентные, то есть когда победитель получал не больше 60 % голосов, но в остальное время тут те же результаты: все время 65–75 % получает главный кандидат. Это означает, что здесь есть некоторая конкуренция элит, но она подавлена, и граждане не очень активно в этом участвуют. Это тоже не демократия, хотя некий плюрализм здесь наблюдается.
Наконец, есть еще одна группа регионов, где периодически проходили то конкурентные, то неконкурентные выборы. И это означает, что здесь есть плюрализм и есть некоторая конкуренция элитных групп за политический ресурс.
Когда в середине 1990-х годов губернаторские выборы начинают проходить в массовом порядке по регионам России, главным их персонажем становится так называемый крепкий хозяйственник. В начале 1990-х на волне демократического подъема во многих регионах приходят к власти новые люди — они назначаются, например, президентом Ельциным. Но через несколько лет выясняется, что они не очень хорошие управленцы, что на фоне разрухи, экономического спада и усталости общества от бесконечной битвы демократов и коммунистов люди хотят чего-то приземленного.
И тут появляются представители еще советской хозяйственной элиты, которые подчеркнуто аполитичны, очень деловиты, заботятся о нуждах граждан, они знают, откуда и куда течет канализация, а это важно, потому что если она течет не в том направлении, то это очень неудобно. Они начинают в массовом порядке побеждать на этих выборах, как бы опрокидывая существовавшую до того политическую дихотомию «демократы–коммунисты».
Такая история, например, происходит в Петербурге, где сначала, еще при советской власти мэром становится Анатолий Собчак, виднейший деятель конца 1980-х и начала 1990-х годов, прекрасный трибун, оратор, о котором даже некоторые думают как о будущем президенте России. Но в 1996 году он на демократических выборах проигрывает своему заместителю, Владимиру Яковлеву. А Владимир Яковлев еще в советское время служил начальником жилищного управления Ленгорсовета, при Собчаке выдвинулся в заместители мэра, и потом такого рода совершенно неяркие люди становятся главными героями избирательных кампаний 1990-х годов.
Крепкие хозяйственники позиционируют себя как совершенно аполитичные фигуры, но именно они начинают играть ключевую роль в политической жизни регионов. Именно они являются проводниками новой модели: модели симбиоза власти и собственности, власти и бизнеса. Именно при них местные бизнес-группы начинают интегрироваться в единое целое с политическими структурами, со структурами местной исполнительной власти. Обычно в этот кружок входят еще и силовики: начальник милиции, прокурор, главный судья, мэр, главные бизнесмены, иногда здесь присутствуют и криминальные авторитеты.
Вообще в политологии это хорошо известное явление, оно называется «субнациональные режимы» или «субнациональные авторитаризмы». В странах с федеративным устройством, где полномочия местных властей довольно велики и при этом слаба правоприменительная система, слабы общенациональные партии, которые могли бы пронизывать всю страну как бы единой сетью, часто под зонтиком политического режима возникают такие локальные политические режимы, сильно отличающиеся от общего по уровню политических свобод, по тому, как организована власть, по уровню реальной политической культуры. Таким образом, преодоленная проблема регионального сепаратизма трансформируется в проблему регионального феодализма.
Что важно здесь отметить: эти симбиозы власти с собственностью формируются в России первоначально именно на региональном уровне. Новый механизм власти во многих регионах становится важнейшим элементом общей политической картины, что сыграет очень важную роль на будущих парламентских и президентских выборах.
Во-вторых, это явление для простых граждан сильно меняет их понимание демократии и понимание того, в какой стране они живут. Выясняется, что плюрализм мнений, который существует в столицах, борьба каких-то группировок в парламенте имеет очень мало отношения к людям, и их реальный политический режим, который они видят каждый день и внутри которого они живут, сильно от этого отличается.
Коммунисты vs. младореформаторы
Помимо двух этих сил — олигархов и губернаторов, — на политической арене есть еще две: это коммунисты, которые имеют большинство в Думе, и так называемые реформаторы, или младореформаторы, которые концентрируются в экономическом блоке правительства. Это две наиболее публичные политические силы. Что касается коммунистов, то у них программа простая: они, с одной стороны, критикуют правительство Ельцина, требуют увеличения бюджетных трат и, имея большинство в Думе, добиваются этого. А с другой стороны, начинают большую политическую кампанию по вынесению вотума недоверия президенту Ельцину.
Что касается бюджетных трат, то здесь обнаруживается проблема перекоса конституционной конструкции. Эта конструкция позволяет правительству фактически проводить политику, которая не поддерживается парламентом; с другой стороны, это же позволяет парламенту не нести ответственность за эту политику. Вместе с тем, утверждая бюджет, парламент в действительности на нее сильно влияет. Дума не может изменить политику правительства, но может ее торпедировать. Получается, что коммунисты могут увеличивать объем бюджетных трат, а вот как правительство справится с исполнением бюджета, какие при этом придется задействовать механизмы — их, в общем, не волнует.
Что касается импичмента, то это очень хорошая, ловкая политическая кампания. Коммунисты формулируют пять обвинений, по которым Ельцин должен быть отстранен от власти. Некоторые совершенно явно не входят в их компетенцию, некоторые носят несколько анекдотический характер, но в принципе эти пять обвинений должны объединить всех, кто выступает против Ельцина по тем или иным причинам.
Первое обвинение — развал СССР, второе обвинение — роспуск парламента в 1993 году, третье обвинение — начало войны в Чечне, четвертое обвинение — развал армии, пятое, самое замечательное, — геноцид русского народа. Ни одно обвинение не набирает необходимых 300 голосов, и импичмент кончается ничем, но эти вопросы занимают политическую сцену в течение полутора лет, это позволяет поддерживать такой режим политического напряжения и позволяет коммунистам оставаться в центре информационной повестки.
Наконец, молодые реформаторы. Под ними подразумевают двух новых вице-премьеров, которые появляются у Черномырдина, — это хорошо нам знакомые Анатолий Чубайс и Борис Немцов, — а также некоторых министров из их команды, которые входят в правительство. Эта группа формулирует новую реформаторскую программу, которая называется «Семь главных дел». Эта программа подразумевает проведение жесткой монетарной политики, что позволит снизить кредитные ставки для промышленности и запустить экономический рост. Некоторые пункты программы выглядят для 1997 года совершенно революционно. В частности, именно Чубайс и Немцов тогда предлагают обязать чиновников заполнять декларации о доходах, а также выставлять все госзакупки на торги. Эти нормы будут пытаться в России реализовывать только через десятилетия.
За формированием правительства молодых реформаторов стоит мощная политическая интрига. Дело в том, что Борис Немцов уже к этому времени многими начинает восприниматься как возможный преемник Ельцина, об этом говорит иногда сам Ельцин. Действительно, Немцов — уникальная фигура в русском политическом пейзаже 1990-х годов. В 32 года, в 1991 году он назначается главой администрации Нижегородской области. В отличие от многих, ему удается укрепиться в этой очень сложной области, которая напичкана автомобильными заводами и военными предприятиями.
Немцов приглашает Явлинского, чтобы проводить там реформы, Немцов очень деятелен, Немцов курирует и реализует один из самых успешных в России бизнес-проектов 1990-х годов — это создание и налаживание выпуска так называемых «Газелей». Малотоннажный грузовик становится символом раннего русского капитализма: весь русский средний и малый бизнес осуществляется на «Газели». Это очень сильно поддерживает экономику области.
В 1995 году на прямых выборах Немцов успешно избирается в губернаторы. Несмотря на свою дружбу с Ельциным, несмотря на ельцинское покровительство и на слухи о возможном преемничестве, в 1996 году Немцов инициирует массовый сбор подписей за остановку войны в Чечне. Он собирает миллион подписей, грузит их в «Газель» и везет в Москву. «Газель» он припаркует на Васильевском спуске Кремля, буквально в 300 метрах от того места, где впоследствии киллер-чеченец застрелит его шестью выстрелами в упор.
Немцов в начале 1997 года — один из самых популярных политиков России, а успех правительства молодых реформаторов означает, что он продвигается к президентскому креслу. Именно в этот момент правительство помимо борьбы, которую оно ведет в Думе с коммунистами, вступает в ожесточенную схватку с олигархами.
Схватка с медиамагнатами
Этот период в истории России называется периодом олигархических войн, и самая жестокая и шумная война идет за приватизацию «Связьинвеста». «Связьинвест» — это телекоммуникационный холдинг, контролирующий телефонную связь на большей части страны, а также спутниковый телевизионный сигнал.
Борис Березовский, который контролирует «Первый канал» российского телевидения, и Владимир Гусинский, владелец «Четвертого канала», хотят купить холдинг. Это очень важно им, так как очень сильно укрепит их на телекоммуникационном рынке — фактически они надолго станут на нем главными игроками. Хорошо это понимают и они сами, хорошо это понимает правительство. Правительство хочет выручить за «Связьинвест» 1 миллиард 200 миллионов долларов, которые необходимы для финансирования дефицита бюджета.
Гусинский и Березовский пытаются договориться с Анатолием Чубайсом заранее о том, что они так и так станут победителями этого конкурса, но Чубайс отказывает им и заявляет, что конкурс будет открытым и тот, кто даст больше денег, получит пакет акций «Связьинвеста». На аукционе побеждает другой олигархический консорциум, возглавляемый Владимиром Потаниным. Гусинский и Березовский объявляют Чубайсу и Немцову войну.
В информационных аналитических программах их телеканалов огромное время уделяется критике правительства молодых реформаторов, но главный гвоздь этой борьбы был забит осенью, когда появляются в печати, а затем и на телевидении сведения о том, что Чубайс и некоторые другие члены его правительственной команды получили по 90 тысяч долларов гонорара за еще не написанную книгу о приватизации в России. Пикантность ситуации заключается в том, что книгу должно издать издательство, подконтрольное структурам Владимира Потанина.
Чубайса и его соратников обвиняют в том, что это скрытая форма взятки, большинство из них вынуждено уйти из правительства, сам Чубайс теряет место министра финансов. Собственно говоря, сами понятия «олигархия», «олигархический капитализм» в русский политический лексикон вводит Борис Немцов на специальной пресс-конференции, которую он дает в марте 1997 года и в которой объясняет, как будут развиваться события, как олигархи будут уничтожать правительство.
Правительство и его экономическое крыло было сильно ослаблено этим книжным делом, но на самом деле не оно стало концом политической карьеры Анатолия Чубайса в высшей лиге. Экономическая программа правительства, как мы помним, предполагала жесткую монетарную политику, а также политику валютного коридора. Это было необходимо для того, чтобы сделать курс доллара предсказуемым и таким образом создать условия для начала роста экономики. Надо сказать, что эта политика имела известный успех: в первой половине 1997 года, впервые за 10 лет, в России наблюдается небольшой экономический рост.
Однако бюджетный дефицит, который вновь увеличивается в это время под давлением Думы, нужно чем-то финансировать; его финансируют внутренними заимствованиями — это так называемые государственные краткосрочные обязательства. Правительство берет на рынке деньги у частных структур и финансирует этими деньгами дефицит бюджета. Чем больше увеличивают коммунисты дефицит, тем выгоднее рынку, потому что тем больше правительству нужны деньги. Ставки ГКО взлетают — в 1998 году они поднимаются до уровня 40 %, появляется своего рода пирамида заимствований, когда уже надо выпускать новые ГКО, чтобы финансировать расплату по старым. Рынок и олигархические структуры отлично зарабатывают на ГКО.
В этот самый момент в Юго-Восточной Азии случается гигантский финансовый кризис, инвесторы бегут с развивающихся рынков, а цена нефти обрушивается до умопомрачительных 8 долларов за баррель. Российское правительство не может финансировать свой дефицит в таких условиях и наступает дефолт.
Корпорации вместо партий
Что объединяет две эти истории: историю консолидации губернаторской власти в регионах и историю борьбы правительства младореформаторов с олигархическими группами наверху? Их объединяет вымывание из политики того, что является кровеносной системой демократической системы, — партий. На региональном уровне партий нет, они почти не влияют на здешнюю жизнь, здесь все определяет союз власти и собственности, складывающийся вокруг губернатора.
В результате даже федеральная политика является для людей каким-то кино, которое можно только смотреть по телевизору и которое имеет мало отношения к их реальной жизни. Ну а на федеральном уровне действуют не партии, а какие-то их субституты. Это либо олигархические корпорации, либо бюрократические корпорации вроде той, которая складывается вокруг Чубайса и Немцова. Они не опираются ни на какие партийные структуры. Несмотря на то что, конечно, у олигархов цели преимущественно корпоративные, а правительство молодых реформаторов все-таки преследует публичные. По типу организации этих структур они далеки от того, что необходимо для нормального демократического функционирования.
Что отличает две эти истории? Обе они — про взаимодействие власти и собственности, обе они — про взаимодействие власти рыночной и власти политической, но если на федеральном уровне мы видим конкуренцию олигархических и бюрократических групп, которые борются между собой, то на уровне регионов мы видим другой процесс, когда политическая власть местных начальников с самого начала оказывается сильнее рыночной власти бизнес-структур, и они просто выстраивают бизнес-структуры под политическую власть. Это две истории про одно и то же, но взятые с разных сторон, — две стороны одной медали.
