11 декабря 1994 года Борис Ельцин подписал указ № 2169 «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской республики». Так началась одна из самых трагических и кровавых страниц в истории распада СССР и становления Российской Федерации. 31 декабря российские войска начали штурмовать Грозный и понесли сокрушительное поражение, погибло более 1600 военнослужащих.

Война продлится (вернее, две войны — первая и вторая) практически 10 лет и унесет десятки тысяч жизней. Это была война, которая протекала с чрезвычайной, все возрастающей жестокостью с обеих сторон. При этом российская армия использовала авиацию, многие виды тяжелых вооружений, что вело, разумеется, к колоссальным жертвам среди гражданского населения Чечни.

То, как эта война началась, выглядит несколько загадочным. Дело в том, что предыдущие три года Борис Ельцин придерживался совершенно иной тактики в отношении проблемы целостности России и ее границ.

Ельцин и постсоветский сепаратизм

Когда союзные республики стали объявлять о своем суверенитете, Михаил Горбачев инициировал встречный процесс — подтолкнул автономные республики в составе союзных также объявлять о своем суверенитете. Верховный совет СССР принял закон о выходе республик из состава СССР, который должен был воспрепятствовать этому процессу. В частности, этот закон предусматривал право автономных республик принимать решение о поднятии своего статуса до союзного и о самостоятельном принятии решения о том, выходить им из состава СССР или не выходить.

Таким образом, актуализировалась проблема, которая была заложена в конструкцию союзного государства еще Сталиным: он создал такую матрешечную конструкцию, где внутри союзных республик находились особые территориальные национальные образования, автономные округа и республики.

Именно объявление автономными республиками РСФСР о своем суверенитете в 1990 году и было названо когда-то парадом суверенитетов. Наиболее настойчивым в отстаивании своего суверенитета был Татарстан. В марте 1992 года в Татарстане прошел референдум, на котором жители высказались за то, чтобы считать республику независимым государством и субъектом международного права. Позже Татарстан вместе с Чечней не принял участие в подписании федеративного договора уже в составе Российской Федерации и проигнорировал голосование по российской Конституции в 1993 году.

В принципе, о суверенитете помышляли и другие республики и даже отдельные области и края. Был проект Иркутской республики, Свердловской республики. Сепаратизм Татарстана носил отчасти номенклатурный характер. Бывший первый секретарь ЦК республики Шаймиев избрался на пост президента, консолидировал власть в республике и таким образом укрепил свои позиции.

Чеченский сепаратизм носил совершенно другой характер. Здесь, напротив, образовался в 1991 году Общенациональный конгресс чеченского народа, который был оппозиционен официальным властям республики. И после августовского путча, в начале сентября 1991 года, часть этого конгресса, возглавляемая советским генералом Дудаевым, фактически захватила органы власти республики.

Они ворвались в Верховный совет, разогнали и избили многих его членов, а мэра Грозного даже выбросили из окна. Так началась Чеченская независимая республика. После этого последовало блокирование воинских частей. В ноябре 1991 года Ельцин ввел чрезвычайное положение в Чеченской республике, однако фактически сил осуществить эту меру у Российской Федерации, находившейся тогда еще в составе СССР, не было, а Горбачев отказался помогать российскому президенту.

Кроме того, против использования силовых методов очень жестко выступал назначенный вице-премьером Егор Гайдар. Возможно, под влиянием Гайдара Ельцин принимает новую стратегию в отношении сепаратистских устремлений республик, обратную той стратегии, которой придерживался Михаил Горбачев в последние годы существования СССР. Горбачев, как мы помним, сосредоточился на противодействии распаду Союза, но был ограничен в применении силы и не занимался экономической реформой.

В России, напротив, на повестке дня в конце 1991 года — радикальная экономическая реформа. Вопрос о единстве Российской Федерации и о разграничении полномочий откладывается в сторону.

С Татарстаном вице-премьер Гайдар подписывает рамочное соглашение об экономическом взаимодействии, и этим дело ограничивается. Прочие республики, за исключением Татарстана и Чечни, подписывают через некоторое время федеративный договор о разграничении полномочий, который тоже носит рамочный характер.

Тактика экономических реформ и откладывание в сторону решения политических проблем сработала. Республики втягиваются в экономическую жизнь России, и 15 февраля 1994 года Ельцин и Черномырдин подписывают с Минтимером Шаймиевым и татарским премьером новый рамочный договор о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Татарской республикой.

Кейс чеченской независимости

Таким образом, эти сепаратистские настроения нивелируются двумя фактами: интенсивным изменением экономической жизни и постепенным, мягким введением в правовые рамки взаимоотношений центра и регионов. Чеченское руководство, наоборот, не идет ни на какие контакты с Москвой, не участвует ни в каких переговорах. После неудачного введения чрезвычайного положения происходит жесткое блокирование воинских подразделений. В результате эти подразделения, находящиеся на территории Чечни, удается вывести с территории Чеченской республики за счет договоров, по которым взамен этой уступки войска оставляют значительную часть вооружения чеченской армии.

Таким образом, с конца 1991 до конца 1994 года, три года, Чечня является фактически независимым государством, хотя и никем не признанным: там не действуют никакие законы Российской Федерации, она никак не контролируется. В Чечне в это время происходит значительная эскалация внутреннего насилия. 25 % населения Чеченской республики, по переписи 1989 года, — этнические русские. Русские выдавливаются из республики, звучит много сообщений о грабежах и убийствах, практически прекращается движение по железной дороге, проходящей через Чечню, потому что поезда грабятся.

Здесь царит некоторая неуправляемая, я бы сказал, догосударственная форма национально-территориального существования. Особую известность приобретает история с чеченскими авизо — особой схемой финансовых махинаций, за счет которых из России выводится 4 миллиарда рублей. Кроме того, с лета 1994 года в Чечне начинается фактически гражданская война между различными группировками.

Осенью 1994 года Россия оказывает тайную военную поддержку противникам Дудаева: это и бронетехника, и военнослужащие. Часть российских военнослужащих захвачена в плен. Джохар Дудаев демонстрирует их журналистам и требует от России признания, что ее солдаты находились в антидудаевской оппозиции; в противном случае он грозит расстреливать пленных.

Война вместо реформ

Чеченская война начинается как попытка Кремля продемонстрировать, что он может применить силу. Но эта попытка оканчивается неудачей. Однако Кремль вынужден совершать еще большие усилия, сосредотачивать еще больше средств и сил, чтобы все-таки продемонстрировать, что у него есть возможности для силового решения вопроса. Таким образом, тактика, которой придерживался Ельцин до середины 1994 года в отношении сепаратизма, а именно тактика неиспользования силы, тактика не решения, а откладывания вопроса, тактика сосредоточения на экономической повестке, а не на политических вопросах, в этот момент изменилась.

Эта политическая логика становится нам более понятной, если мы обратимся к собственно экономической политике и посмотрим на то, что происходило в стране в экономике. Черномырдин, пришедший на смену Гайдару в качестве премьера еще в конце 1992 года, декларирует отступление от жесткого монетаристского «антинародного» курса, но в реальности очень скоро вынужден следовать в русле этого же курса.

Дело в том, что значительное отступление от принципов жесткой бюджетной и монетарной политики провоцирует волны инфляции, а инфляция — это то, что население воспринимает чрезвычайно болезненно. То есть в то время как гайдаровское правительство в 1992 году декларировало очень жесткий бюджетный курс, но в реальности вынуждено было отступать от него, Черномырдин декларирует отступление от этого курса, но в значительной степени вынужден его придерживаться.

Эта становится особенно очевидным, когда с начала 1994 года реформаторы, монетаристы гайдаровского толка, окончательно покидают правительство. Удивительно, но именно в первой половине 1994 года, после жесткого конституционного кризиса, после ухода Гайдара и министра финансов Бориса Федорова из правительства, цель второго этапа гайдаровской реформы — финансовая стабилизация — кажется наиболее близкой.

Инфляция, как мы видим, резко идет вниз и достигает самых низких значений за все время осуществления реформы: примерно в середине года ежемесячная инфляция составляет 6 %. Однако ряд ошибок в экономической политике, в частности, попытка сдерживания инфляции за счет сдерживания роста курса доллара, приводят к кризису. 11 октября 1994 года случился так называемый «черный вторник»: в течение одного дня курс доллара вырос с отметки 3000 рублей до 3900 рублей, то есть практически на 30 %. После этого ежемесячная инфляция вновь подскакивает до значения 15–16 %. Еще одна попытка финансовой стабилизации сорвана.

Примерно в это же время сам курс на радикальные реформы теряет популярность; число людей, которые считают, что реформы надо приостановить или что они должны идти медленнее, не так интенсивно, возрастает. Быстрое продвижение экономических реформ больше не является актуальной и выполнимой повесткой. Между тем 1995 год — год парламентских выборов, а 1996 год — год президентских выборов.

Случайно или нет, но именно в это время, осенью 1994 года, в президентской администрации всё плотнее начинают говорить о восстановлении порядка в Чечне. 29 ноября в Кремле состоялось совещание Совета безопасности, на котором было принято решение о начале военной операции в Чечне. Долгие годы молва приписывала Павлу Грачеву роль ее инициатора, однако, по воспоминаниям самого Павла Грачева, сторонниками войны являлись министр по делам национальностей Николай Егоров и премьер Виктор Черномырдин.

Когда Грачев сказал, что операция не готова и не может быть сейчас проведена, Черномырдин предложил Ельцину уволить Грачева и назначить нового министра обороны. Так или иначе, но в тот момент, когда доверие к повестке радикальных экономических реформ подорвано, когда они проваливаются год за годом, бюрократическая коалиция, которая формируется в исполнительной власти, начинает выдвигать другую повестку — повестку порядка.

В дальнейшем мы увидим не раз, как бюрократическая коалиция переключает повестку от повестки порядка к повестке реформ: не удались реформы — переключаемся на порядок, не наводится порядок — начинаем реформы.

В демократической системе, основанной на соперничестве разных партий, это происходит другим образом: партии выдвигают свои программы и получают под контроль кабинет министров, пытаются реализовать свою повестку. Если повестка провалилась, если цели не достигнуты — партия уходит, кабинет министров переходит под контроль другой партии с ее повесткой. Бюрократическая коалиция устроена по-другому: внутри нее находятся как бы две партии — партия войны и партия реформ. Эти партии внутри одной и той же коалиции меняются местами с регулярной периодичностью.

Чеченская война, как уже было сказано, практически растянулась на десять лет. Она кардинально переформатирует политический пейзаж. Война обеспечивает изменение баланса сил на политической арене. Люди войны, люди в погонах, люди, обеспечивающие безопасность, приобретают и в структурах власти, и в глазах общественного мнения непропорционально большой вес, в то время как люди гражданской повестки оказываются оттеснены. Обществу становится ясно, что люди гражданской повестки, как бы ни были хороши предлагаемые ими рецепты, не могут их обеспечить без помощи, без покровительства людей в погонах.

И, разумеется, не случайно, что выдвижение на первый план повестки войны и окончательный крах концепции быстрого прохождения наиболее болезненного периода рыночных реформ в России совпали в конце 1994 года.