Эстония — маленькая страна на берегу Балтийского моря, находящаяся на пересечении торговых путей, проходящих с востока на запад и с севера на юг. Согласно Хантингтону, это место столкновения цивилизаций. Эта особенность делает Эстонию местом, интересным для историков, но трудным для жизни, — ее подчиняли себе немцы, датчане, шведы, поляки и русские.

Благодаря своему географическому положению Эстония всегда была торговой страной. Когда-то она была членом Ганзейского союза, установившего торговые традиции, которые и по сей день имеют силу.

Национальное самосознание Эстонии пробудилось в XIX веке. После Первой мировой войны и победы в войне за независимость, Эстония стала республикой в 1920 году.

В последующие годы Эстония процветала. По жизненным стандартам страна находилась на одном уровне с Финляндией, начиная с последних десятилетий царской России и более-менее вплоть до конца 1930-х годов. Согласно пакту Молотова–Риббентропа, заключенному 23 августа 1939 года между Адольфом Гитлером и Иосифом Сталиным, Эстония подпадала под советскую сферу влияния. В 1940 году Эстония была оккупирована и аннексирована Сталиным. Западный мир никогда не признавал оккупации, и десятилетиями Эстония боролась за независимость.

В качестве Советской республики Эстония прошла через индустриализацию и советизацию. Частное фермерство было ликвидировано, многие люди депортировались в Сибирь, тогда как их рабочие места занимали прибывшие из России. Хотя Эстония продолжала развиваться, она как никогда отставала от западного мира, где свободное предпринимательство и рыночная экономика давали намного больше возможностей. К 1989 году Финляндия обошла Эстонию по экономическим и социальным показателям, став в 4–5 раз богаче.

К 1985 году Советский Союз проиграл в холодной войне и предпринял реформы в попытке спасти империю. Страны Балтии извлекли выгоду из перестройки и гласности, восстановив потерянную независимость и запустив экономические реформы.

В 1991 году Советский Союз распался, почти сразу после полного экономического краха. Эстония сразу же восстановилась в качестве независимой республики.

Поскольку реформы на тот момент были умеренными, для первых лет независимости Эстонии характерны значительные экономические проблемы. Похоже, ничто не функционировало. Даже во время Великой депрессии промышленное производство не опускалось ниже 30 процентов (ВВП), но здесь в начале 1993 года оно упало на 45 процентов в сравнении с 1989 годом (последним годом «старого» экономического режима). В 1992 году инфляция в Эстонии превысила 1000 процентов, а уровень жизни критически снизился. Из-за нехватки бензина на улицах было очень мало машин. Топлива было недостаточно даже для отопления в зимний период, поэтому разрабатывались планы по эвакуации жителей в сельскую местность. Продукты питания распределялись, причем, например, молоко выдавалось только матерям с тремя детьми. Хуже всего было то, что почти отсутствовала надежда на улучшение. Легко сварить суп из рыбы, но никто не знает, как сделать рыбу из супа. Пятидесятилетний социалистический эксперимент кончился для Эстонии катастрофой.

База для последующих реформ была слабой. Только благодаря обретению независимости эстонцы смогли понять, сколь бедны они были и сколь недоразвитой была страна. Восемьдесят процентов экономики находилось в руках государства, и у людей не было опыта жизни при частной собственности. Государство энергетически зависело от России, на нее же приходилось 92,5 процента торгового оборота при минимуме экспорта в Западную Европу. В странах Центральной и Восточной Европы еще перед полным развалом были начаты некоторые экономические реформы. В Эстонии продолжительные реформы не начинались до распада Советского Союза.

Цели транзита различались от страны к стране. В Эстонии главной задачей было усилить государственность, снова повернуться на Запад и интегрироваться с Европейским союзом, а также с Организацией Североатлантического договора (НАТО). Чтобы добиться этого, Эстонии следовало сделать следующее:

1. Создать работающую демократию с эффективными институтами. Удовлетворить этому условию значило принять новую конституцию, провести радикальную административную реформу и снизить уровень коррупции.

2. Повысить уровень жизни, достигнув по этому показателю паритета с ЕС.

3. Консолидировать и интегрировать общество. Эстонцы не должны тревожиться насчет своего будущего, национального языка и культуры, а неэстонская часть населения должна быть интегрирована в сообщество.

Начало преобразований: валютная реформа

Подготовка к радикальным рыночным реформам в Эстонии началась еще в 1987 году одновременно с борьбой за независимость. Звучали призывы о самофинансировании и самоуправлении. В феврале 1990 года Эстония провела парламентские выборы — первые демократические выборы за последние десятилетия. Национал-демократы победили на выборах подавляющим большинством голосов и были в состоянии сформировать эстонский парламент, но Москва сохраняла власть вплоть до пресечения попытки реакционного переворота в августе 1991 года — тогда Эстония, наряду с Латвией и Литвой, обрела независимость.

В 1990 году наиболее интенсивно обсуждалась идея некоей «контролируемой рыночной экономики». Первые попытки Эстонии провести ограниченную либерализацию цен имели место еще в декабре 1989 года, и Эстония пошла по российскому радикальному пути ценовой либерализации в январе 1992 года. В 1991 году Эстония проводила ограниченные фискальные и налоговые реформы. Возможно, наиболее важными из них были ликвидация советской системы налоговых пошлин и уменьшение количества товаров, подлежащих выдаче разрешения на экспорт в начале 1992 года. Тем не менее Эстония продолжала балансировать между рыночной и командной экономикой и страдала от всевозможных рисков, связанных с распадом Советского Союза. К 1992 году экономика находилась в глубоком кризисе при инфляции в 1000 процентов, сильном дефиците и катастрофическом спаде производства.

Настоящие переходные реформы начались летом 1992 года. Первая радикальная реформа — валютная — была принята в мае 1992 года и запущена 20 июня 1992 года, ровно 44 года спустя валютной реформы в Западной Германии. Главной экономической проблемой 1992 года была гиперинфляция. Эстонцы были полны решимости восстановить национальную валюту как можно скорее. Популярный слоган того времени гласил, что национальная валюта Эстонии является лучшим защитником ее границ. Люди опасались того, что Эстония будет наводнена дешевым рублем.

<…>

Технически валютная реформа в Эстонии прошла успешно. Реформы были нацелены на то, чтобы сделать правила и договоренности настолько простыми, насколько это возможно, что позволило бы осуществлять обмен оперативно и организованно. Был риск того, что большой поток рублей перетечет сюда из России для обмена. Этой опасности мы избежали, ограничив объем наличных, который мог обменять каждый резидент. Все особенно большие межбанковские трансферты проверялись. После 30 июня рубли больше невозможно было конвертировать в кроны. Крона была привязана к немецкой марке в рамках системы валютного правления, обеспеченной (proceeding) золотым запасом и золотовалютными резервами, наряду с предложением и спросом на иностранную валюту. Обменный курс был зафиксирован на 8 кронах за немецкую марку.

Также как и в послевоенной Германии, результаты валютной реформы не заставили себя долго ждать. Полки магазинов в скором времени заполнились, и тот, у кого были деньги, мог приобретать товары. Хотя опрос, проведенный среди продавцов торговых магазинов в первой половине 1992 года, все-таки показал некоторую неудовлетворенность спроса, аналогичный опрос в третьем квартале того же года свидетельствовал о том, что бо́льшая часть дефицита была сокращена. Черный рынок исчез очень быстро. Вначале многие скептически относились к тому, насколько хорошо утвердится крона, но эти опасения оказались необоснованными. Доверие людей к национальной валюте превысило все ожидания. Единственной серьезной проблемой был недостаток валюты в обменных пунктах в те первые дни, когда в кроны обменивалось большое количество твердой валюты.

Первая волна реформ

Летом 1992 года на национальном референдуме была принята новая конституция. Необходимо было принять решение о том, следует ли радикально порвать с советским прошлым и проводить решительные реформы, или двигаться более медленно. Эстонский парламент принял решение о самороспуске и проведении еще одних демократических выборов 20 сентября 1992 года. В ходе предвыборной кампании народные настроения быстро радикализировались, и коалиция из христианских демократов, консерваторов и националистических правых партий одержала победу по одномандатным округам. Коалицию возглавлял я, тогда еще 32-летний историк.

Мы немедленно начали интенсивные переговоры о правительственной программе с нашими будущими партнерами по коалиции. Мы поставили перед собой задачи: укрепить эстонскую государственность, основав ее на демократии и верховенстве закона, стабилизировать экономику, сделав ее динамично развивающейся рыночной экономикой, обеспечить социальную стабильность, восстановить гражданское общество и интегрировать Эстонию в Европу. Первостепенной задачей тем не менее было пережить зиму. 19 октября 1992 года парламент одобрил состав правительства. Состоящее из молодых интеллектуалов-аутсайдеров (три члена кабинета были моложе 30-ти), оно сильно отличалось от прежнего правительства.

Первым нашим уроком было позаботиться о политике, чтобы быть в состоянии инициировать и поддерживать радикальные реформы. Для осуществления изменений нужна была политическая легитимизация, возможная только при демократии с постоянно работающими подотчетными институциональными структурами и свободными и честными выборами. Важность новой современной конституции и демократического избирательного законодательства не следует недооценивать. Парламентская система с сильным премьер-министром и менее сильным президентством на практике более эффективна в борьбе с сильными промышленными и фермерскими лобби, которые пытаются сорвать реформы.

Экономические реформы были бы невозможны без соблюдения принципа верховенства закона, который гарантирует всем партиям равные шансы при входе на рынок и как таковой является основой рыночной экономики. Верховенство закона также необходимо для борьбы с коррупцией и организованной преступностью, которые возникли сразу и могли превратить рыночную экономику в пародию. Необходимо иметь это в виду, поскольку часто случается, что экономические реформы уменьшают влиятельность государства и ведут к полной либерализации.

Второй урок можно суммировать рекламным слоганом фирмы Nike: «Просто делай!» [«Just do it!»]. Реформаторы должны действовать решительно при введении реформ и придерживаться избранного курса, несмотря на создаваемые ими болезненные эффекты. Согласно Лешеку Бальцеровичу, период «чрезвычайных мер» обычно продолжается два года. Краткость исключительного периода подразумевает, что радикальная экономическая программа, которая запущена так быстро, как это только возможно, после такого политического успеха имеет больше шансов быть принятой, чем отложенная радикальная программа или нерадикальная альтернатива, которая подразумевает постепенное введение непопулярных мер (к примеру, повышение цен). В краткосрочном периоде без потерь нет достижений.

Скорость — ключевой фактор. Это обстоятельство имеет много последствий. Поскольку на то, чтобы довести до конца существенные реформы, имеется слишком мало времени, то и на их подготовку времени столь же мало. Следовательно, законы должны быть максимально простыми. Административные возможности введения законов были очень ограничены. Это означало, что хотя будут сделаны ошибки, действовать быстро — более важно, поскольку промедление означает крах. Наше правительство совершенно не тратило времени на достижение компромиссов с оппозицией, которая в любом случае противодействовала бы нашим курсам. Жизненно необходимо было иметь большинство в парламенте, но даже при перевесе всего на одно место мы могли продавить свои решения. За первый год в правительстве нам удалось принять более чем 300 законов. Мы поняли, что реформы должны проводиться не малыми частями, а максимально большими кусками, потому что политическое противодействие одинаково, какой бы малой или большой реформа ни была.

Реформаторы должны действовать решительно при введении реформ и придерживаться избранного курса, несмотря на создаваемые ими болезненные эффекты.

Что касается вопроса о том, следует ли переходным экономикам остановить свой выбор на «градуалистском» подходе или «шоковой терапии», то страны, которые пытались проводить реформы медленно и поэтапно, столкнулись с серьезными проблемами. Социальная цена реформ была столь же высока или даже выше, чем в странах, где были предприняты решительные действия, и в какой-то момент тем не менее было необходимо вводить меры с элементами «шоковой терапии». Мы следовали рекомендации Бальцеровича, писавшего, что «горькое лекарство легче принимать сразу, чем затяжной серией доз». Мы были честны перед народом и говорили, что первый год реформ будет чрезвычайно тяжелым. Последующий спад в уровне жизни и производстве был неизбежен. Но важнее всего был вопрос выживания Эстонии как независимой нации.

Что касается программы реформ, молодое правительство Эстонии имело много вдохновляющих примеров. Поствоенная Западная Германия, осуществившая радикальные рыночные реформы, была для нас главным из них. Радикальная макроэкономическая стабилизация в Латинской Америке в конце 1980-х была другим примером, наряду с либерализацией экономики в Сингапуре и Новой Зеландии. Ближайшим примером была, однако, Польша. Эстония реализовывала принципы реформ Бальцеровича во многих сферах, хотя и осуществляя при этом тщательный анализ просчетов Польши, среди которых были устаревшая конституция; избирательный закон, который вел к партийной фрагментации; и низкая скорость приватизации. В процессе приватизации Эстония хотела совместить положительные черты чешского и восточногерманского подходов. На венгерском опыте Эстония научилась привлекать иностранные инвестиции. Из современных западных политиков нам были более всего симпатичны президент Рональд Рейган и премьер-министр Маргарет Тэтчер.

Эстония привлекала также разнообразные зарубежные — западные — и внутренние экспертные каналы. Главным экономическим советником эстонского правительства был Ардо Ханссон из Гарварда, Ph.D. в области экономики, эстонско-американского происхождения, который в настоящее время является президентом Банка Эстонии.

Сильный национальный подъем был исключительно важен. Национальная гордость помогла нам преодолеть первый тяжелый период реформ. Анатоль Ливен писал: «Я часто критиковал национализм прибалтов, но в посткоммунистическом мире он незаменим для создания некоторого препятствия вопиющей коррупции и для мобилизации на служение и готовность к жертвам».

Сначала мы сконцентрировались на административных реформах, а затем — на экономике, которая сначала была стабилизирована, а затем приведена в движение посредством сочетания либерализации и налоговой реформы. После введения единой ставки налога, что было большим успехом, Эстония приватизировала свою экономику и переориентировала торговлю.

Сильное национальное чувство заставило нас уделить реформе государства больше внимания, чем это делали другие радикальные реформаторы. Нами двигала простая интуиция: невозможно научить старую собаку новым трюкам. Старые коммунистические аппаратчики строили свои карьеры на лжи и обмане. Ожидать, что они изменятся, значило бы слишком отрываться от действительности. Государственный аппарат, унаследованный от Советского Союза, не подходил для введения нужных реформ. Принятым тогда способом управления были телефонные звонки от вышестоящих аппаратчиков к нижестоящим; буква закона мало что значила, а этика — вообще ничего. Поэтому было важно положить конец застарелым установкам и взаимосвязям так радикально, как это только возможно. Связи с советским прошлым следовало порвать навсегда. Чем более радикальными были изменения, чем больше политиков предыдущего поколения замещались на государственных постах, тем более легитимным было реформирование и росли шансы на успех. Моя партия одержала победу на электоральной кампании в 1992 году под девизом: «Расчистим площадку!»

Начало реформ означало, что демократическое верховенство закона уже установлено, а также что новое правительство уже наняло молодые кадры, выключенные из связей со старым режимом и их скрытых беззаконных практик.

Чтобы государство в стране транзита было ограниченным, оно должно в то же время быть сильным и эффективным. Эффективное государство — это то, которого мало. Поэтому, одним из наших первых действий была государственная реформа. Мы пытались покончить с системой принятия решений, основанной на личных взаимоотношениях и политическом манипулировании, характерном для советского периода и сохранившемся в переходный период. Старорежимная социалистическая администрация была замещена на представителей молодого поколения, не испорченных прошлым.

Смена кадров происходила во время реорганизации министерств, количество которых было сокращено на 30 процентов. Не только их структура, но также и функции были изменены. Уровень региональной администрации был ликвидирован, а местные власти были возвращены к одноуровневой институциональной системе. Формировались новые представления. Людям были открыты новые перспективы, которые меняли образ нации. Они больше не принадлежали к страдающему, ничтожному и беспомощному народу. Теперь они были частью нации, способной на успешную интеграцию с Западом.

К сожалению, правительству не удалось провести люстрацию, такую же, как в республике Чехия, поскольку президент боялся такого же осуждения со стороны Совета Европы, какое было адресовано Чехии, и наложил запрет на эту меру. Тем не менее Эстония прошла через серьезную смену поколений. Организация Transparency International периодически называет Эстонию наименее коррумпированной посткоммунистической страной.

С самого начала новое эстонское правительство старалось систематически развивать законодательную систему. Поскольку она находилась в тесной связи с немецкой еще со времен Ганзейского союза, а Эстония хотела присоединиться к Европейскому союзу, правительство ориентировалось на законодательную систему Германии. Для того чтобы обеспечить надежное соответствие законодательства стандартам ЕС, Эстония просто приняла германский Гражданский и Торговый кодексы. Были приняты девятнадцать актов для того, чтобы создать современную европейскую трехступенчатую систему судов.

Либерализация экономики была первым шагом во всех переходных экономиках Центральной и Восточной Европы. Во многих случаях такая последовательность была скорее результатом краха командной экономики, чем следствием продуманного решения. В результате либерализация вызывала чаще всего резкий, иногда критический инфляционный подъем и стремительное ухудшение экономики, как и произошло в Эстонии.

Небольшая открытая экономика дает много перспектив для плавного и быстрого перехода к рыночной системе. Она предлагает разумный набор рыночных процессов для распределения ресурсов, повышает конкуренцию, позволяет странам иметь специализацию на базе сравнительных преимуществ и позволяет рынку, а не правительству выбирать наилучших игроков. Также политика открытости создает атмосферу прозрачности при очевидности рыночных сигналов для производителей. Открытость благоприятствует и заключению субподрядных договоров, которые благоприятны для относительно профессиональной, но дешевой рабочей силы, имеющей место в переходных экономиках.

Свою торговую политику Эстония подвергла либерализации очень рано: почти все экспортные ограничения были сняты уже к 1992 году. Либеральная торговая политика поощряла рост экспорта и давала стране заработать иностранную валюту, необходимую для импорта. Эстония также понизила все импортные пошлины на товары, за исключением табачной продукции, алкоголя и топлива, на которые были введены акцизы.

Эти решительные шаги спровоцировали серьезные дебаты в Эстонии и за ее пределами. Когда Эстония вступила в 1994 году в переговоры о свободной торговле с Европейским союзом, официальные лица ЕС не могли поверить, что какая-либо экономика может работать без таможенных тарифов. Потребовался целый день на то, чтобы эти люди ознакомились со всеми актами и нормами и убедились в том, что данный концепт действительно работает.

Несмотря на достигнутый успех, эстонское правительство и у себя в стране, и за рубежом получало обвинения в чрезмерном либерализме и подрыве экономики. На деле открытая экономическая политика возымела максимально позитивный эффект, и на то есть пять основных причин.

Во-первых, аргументация за введение тарифов для «защиты экономики» не соответствует закону сравнительных преимуществ и основывается поэтому на ложных предпосылках. В долгосрочном периоде невозможно будет защитить целую экономику, поскольку это будет значить для нее быть по большей части неконкурентоспособной. Тарифная защита направлена главным образом на то, чтобы благоприятствовать одним отраслям экономики вместо других. Протекция зачастую оказывается тем отраслям, которые имеют политические рычаги давления, а не тем, которые больше в ней нуждаются. По этим причинам малообещающим является постепенный плавный отказ от «временных» тарифов, поскольку существенным будет давление за их сохранение.

Во-вторых, хотя тарифы могут облегчить проблемы с бюджетом в переходный период, в результате зависимость от дохода с пошлин усложнит их последующую ликвидацию. Снижение торговых пошлин в начале реформ, когда введение альтернативных источников дохода является политически более легкой задачей, имеет то преимущество, что ослабляет ограничения на будущее.

В-третьих, в странах, где стоимость рабочей силы и ее профессиональная структура (skill endowments) существенно отличаются от таковых в соседних странах, субподряд играет важную роль в промышленной торговле. Продукция переправляется туда-обратно между странами на различных стадиях производства. Такая торговля особенно необходима для того, чтобы позволить предприятиям остаться на плаву и начать незначительную реструктуризацию. Сложный набор торговых барьеров делает такую торговлю куда более проблематичной.

В-четвертых, государство в бывших командных экономиках просто бессильно провести эффективную интервенцию. Тарифная политика имеет тенденцию развиваться на манер, который позволяет говорить о близоруком и бессистемном подходе, вызванном в большей степени поиском ренты, чем здравым анализом. Россия дает прекрасный образец этого. Начальной целью экспортных пошлин и квот на экспорт сырья было облегчение перехода к рыночной экономике. Фактическим результатом стало массовое распространение взяточничества, криминала и коррупции, колоссальное обогащение небольшой группы связанных друг с другом лиц за счет тех, кому политика должна была бы содействовать. Представляется, что выделение дешевых кредитов Центральным банком России также было продиктовано в большей степени коррупцией, чем некоей экономически оптимальной политикой.

В-пятых, открытая торговая политика и отказ от пошлин имеют несколько важных положительных черт. Они усиливают конкуренцию и принуждают бизнес приспосабливаться. Пошлины могут создавать «барьер спроса», который становится главным препятствием для переориентации торговли. Поначалу фирмы жаловались на слабый внутренний спрос при новой макроэкономической политике и новом обменном курсе. Когда же они поняли, что рефляция была невозможна, и почувствовали стеснение от жестких финансовых мер, они повернулись на Запад в поиске новых рынков.

Источник: Anders Aslund, Simeon Djankov, ed. The Great Rebirth: Lessons from the Victory of Capitalism over Communism. Washington: Peterson Institute for International Economics, 2014

Фотография на обложке: Март Лаар, 1992 / Erik Prozes / EPLi arhiiv