Лекция №18 Сергея Гуриева
Как и все постсоветские государства, Россия унаследовала от Советского Союза конструкцию «социального государства». До 1993–1994 годов проблемы, связанные с этим, практически не осознавались ни обществом, ни властью. Тезис об РФ как «социальном государстве» без всяких споров и дискуссий был зафиксирован прямо в декларативной части российской Конституции.

Советские принципы

Надо сказать, что Советский Союз можно описывать самыми разными способами, но именно с точки зрения «социальности» Советский Союз был классическим социалистическим государством. Основные принципы социальной сферы в Советском Союзе включали в себя несколько пунктов, которые сегодня выглядят немножко странно, но любое перераспределение государством ресурсов через налоги происходило в пользу не конкретной семьи или гражданина, а в пользу отдельных категорий населения.

Государство поддерживало в равной степени всех внутри этой категории по нормативам. Все многодетные семьи, все Герои Советского Союза, все инвалиды определенной группы, все ветераны определенной группы, все школьники получали, вне зависимости от того, происходят они из богатой семьи или бедной, хотят они этой помощи или нет, примерно одинаковую поддержку. Вся социальная сфера в Советском Союзе являлась государственной и, по сути, не относилась к сфере услуг.

Например, среднее образование не являлось услугой и производилось принудительно. Не было выбора, учиться или не учиться в школе. С другой стороны, высшее образование являлось правом гражданина и оказывалось добровольно. Но и высшее, и среднее образование оказывались бесплатно. И нельзя было получить высшее образование, если у вас не хватало талантов и способностей.

Расходы на здравоохранение в Советском Союзе теоретически были безграничны. С точки зрения советского гражданина, государство было обязано оказать гражданину любую медицинскую помощь, которая была доступна при современном развитии науки, сколько бы она ни стоила. Некоторые лекарства граждане должны были приобретать самостоятельно, но тем не менее основная идея заключалась в том, что медицинская помощь должна быть бесплатной и доступной всем вне зависимости от того, сколько она стоила и какой здоровый или нездоровый образ жизни вели советские граждане.

В нашем сегодняшнем понимании в Советском Союзе не было ни системы страхования от безработицы, ни собственно безработицы, потому что государство считало труд не просто правом человека, но и обязанностью. То есть если вы не работали, вас могли классифицировать как уголовного преступника, посадить в тюрьму или сослать из того места, где вы жили, в другое место.

Советский Союз не считал допустимыми денежные выплаты. Социальные блага могли оказываться только в натуральной форме и бесплатно. Социальная сфера существовала для того, чтобы поддерживать, с одной стороны, боеспособность советской армии, с другой стороны, работоспособность граждан в гражданском секторе. Именно эти две цели были основными факторами развития социального государства в Советском Союзе. Остальные проблемы фактически не были предметом заботы советской власти и не финансировались.

Именно такая конструкция социального государства была унаследована от Советского Союза, где она была, в сущности, идеологической основой построенной общественной системы.

Социальная сфера в новой России

Как и Советский Союз, Россия в 90-е годы старалась тратить примерно те же деньги на поддержку социальной сферы — около 10 или 15 % ВВП, несмотря на экономический кризис и резкое падение цен на нефть в конце 80-х годов.

В дополнение к проблемам социальной сферы, обусловленным нехваткой денег, постсоветское пространство в 90-е годы поразил глубочайший демографический кризис — сочетание резкого роста смертности и такого же резкого спада рождаемости. Спад рождаемости был отчасти обеспечен и обусловлен естественным процессом — завершением второго демографического перехода. Это процесс, при котором в современном обществе меняются семейные ценности, число детей сокращается до одного-двух. С другой стороны, отчасти спад рождаемости был, конечно, вызван и экономическими проблемами конца 80-х и начала 90-х годов. Рост смертности, в свою очередь, наметился еще в 70-е годы и полностью проявился в 90-е годы. Основной вклад в него внесли болезни, вызываемые или ассоциируемые с алкоголизмом. В меньшей степени на смертность повлияли и реальные доходы семей, которые упали в конце 80-х — начале 90-х годов, и снижение качества здравоохранения. Особую роль сыграла антиалкогольная кампания Михаила Горбачева. Она остановила снижение продолжительности жизни. Но как только антиалкогольная кампания закончилась, произошли быстрый рост смертности и снижение продолжительности жизни. Лишь в конце 2000-х продолжительность жизни российских мужчин превысила горбачевский максимум.

К середине 90-х годов тема социального государства стала ключевым вопросом политической повестки дня. Значительная часть поддержки КПРФ в середине 90-х и особенно на президентских выборах 1996 года была обеспечена риторикой коммунистов о справедливости советского социального государства и обещаниях восстановления советских социальных гарантий.

Надо сказать, что и партия «Яблоко», популярная тогда среди интеллигенции, выступала с позиций европейских социал-демократических партий, то есть с программой социальных гарантий европейского вида.

С другой стороны, у правительства в это время не было денег на повышение пенсий, стипендий, зарплат, социальных выплат. Не хватало денег даже на выплату имеющихся пенсий, стипендий и зарплат. Задолженности достигали нескольких месяцев.

Сектора экономики, которые обеспечивали социальные программы, отставали в развитии и от Восточной Европы и тем более от остального мира, особенно в качественном отношении. В количественном отношении всё происходило не так очевидно: например, в высшем образовании произошел резкий количественный рост. Количество университетов и численность студентов выросли более чем в два раза. Фактически получение высшего образования стало социальной нормой. Ежегодный набор в вузы сравнялся с ежегодным выпуском из средних школ. Каждый выпускник средней школы знал, что он может рассчитывать на получение высшего образования, бесплатного или за деньги. Конечно, такой быстрый рост не мог не сопровождаться резким снижением качества образования. Такого количества квалифицированных преподавателей просто негде было взять — особенно с учетом оттока людей за границу и в бизнес.

Во многом к началу 2000-х годов структурная безработица была преодолена развитием малого бизнеса. В России он являлся де-факто способом самозанятости. Государство понимало это и позволяло населению, осваивавшему мелкую торговлю, другие бизнесы в сфере услуг, практически не платить налогов. Одновременно, конечно, оно отказалось защищать мелких предпринимателей от коррупции и преступности, рэкета. В итоге общая безработица в России стабилизировалась и со стартом экономического роста в начале 2000-х годов стала быстро снижаться.

Половинчатые реформы

Первые крупные реформы в социальной сфере государство было вынуждено планировать по итогам экономического кризиса 1998–2000 годов. Начались эти реформы с административной реформы 2001 года. Эта реформа предполагала сокращение избыточной занятости в госаппарате.

Затем были предприняты попытки пенсионной реформы и реформы здравоохранения ― в 2003 году они были начаты правительством Михаила Касьянова под руководством Михаила Зурабова. Пенсионная реформа на самом деле была разработана с учетом самых современных идей в этой области, вводила несколько компонент в пенсионной системе, включая накопительную часть. Реформа здравоохранения попыталась ввести по-настоящему страховой принцип в здравоохранении. Но в отличие от других реформ начала 2000-х годов, социальные реформы не были объяснены обществу, и не были им поняты. Именно поэтому они были восприняты с подозрением, а кампания 2005 года по «монетизации льгот» вызвала огромные протесты, и в конце концов это привело к остановке реформ.

Эпизод с монетизацией льгот на самом деле напугал правительство настолько, что дальнейшие эксперименты в сфере социальных реформ были половинчатыми и осторожными. Михаил Зурабов ушел из правительства. Как только заходила речь о реформах в социальной сфере, всегда возникал вопрос о необходимости поддержания социальной стабильности. Естественно, этот аргумент, как правило, работал против дальнейших реформ.

С другой стороны, были обстоятельства, которые делали социальные реформы неизбежными. Дело в том, что социальная сфера до реформ не удовлетворяла граждан. В первую очередь это, конечно, касалось здравоохранения. Кроме этого, в долгосрочной перспективе социальная сфера и особенно пенсионная система были не по карману федеральному бюджету. Сказывался и общий для всех индустриальных стран процесс старения населения. Без повышения пенсионного возраста российская финансовая система, российские государственные финансы просто не могли бы выдержать бремени постоянно увеличивающихся пенсий.

В 2011 году властям из-за нарастающих проблем недореформированной социальной сферы пришлось резко увеличить совокупные отчисления от социальных налогов. Сборы на пенсионное обеспечение, здравоохранение и социальное страхование увеличились примерно на четверть. И хотя подоходный налог в России оставался на низком уровне, вместе с социальными налогами объем налогового перераспределения на самом деле вырос до среднеевропейского. В конце концов, после изменений, предпринятых в 2011 году, предельная ставка налога на доходы работающего среднего класса с зарплатами выше 400–500 тыс. руб. в год превысила 45 %. Хотя подоходный налог составлял всего 13 %, к этому добавились и 32 % страховых взносов, и 10 % в Пенсионный фонд с высоких зарплат.

При этом эти высокооплачиваемые граждане получали те же невысокие пенсии, те же социальные услуги, что и остальные налогоплательщики. В итоге эти дополнительные социальные платежи для них выступали ничем иным, как дополнительным налогом на трудовой доход.

Впрочем, самым главным решением в области социальной сферы было не действие и не реформа, а отказ от предложенного в так называемой Стратегии-2020 «бюджетного маневра». Стратегия-2020 была разработана по поручению Владимира Путина, она предполагала изменение самой парадигмы социальной сферы. Вместо того чтобы считать сотрудников сфер образования, здравоохранения, науки и культуры «бюджетниками», статьей расхода государства, эта стратегия предложила считать эти отрасли источниками роста экономики, приоритетными отраслями, необходимыми для повышения качества жизни россиян. Поэтому госрасходы на них в стратегии были объявлены не издержками, а инвестициями в человеческий капитал. Стратегия-2020 предлагала повышение бюджетных расходов на образование, науку и здравоохранение на 6 процентных пунктов ВВП ― за счет отказа от роста расходов на правоохранительные органы и оборону. Это, собственно, и был тот самый «бюджетный маневр».

От этого «бюджетного маневра» российские власти отказались, в том числе они отказались и от пенсионной реформы. Заявленные уже обещания продолжения строительства накопительной части пенсионной системы были свернуты, а пенсионные накопления за 2014, 2015, 2016 годы — заморожены.

Предложения о постепенном повышении пенсионного возраста, которые звучали последние 10 лет, также систематически отклонялись. Для того чтобы сбалансировать доходы и расходы пенсионной системы, была разработана система так называемых баллов. Более того, продолжает обсуждаться и окончательный возврат к полностью солидарной пенсионной системе без накопительного элемента, что снижает стимулы к получению высоких доходов.

На самом деле проблемы социального государства в России шире, чем принято считать. Военные реформы 2010–2012 годов, реформа науки 2014 года также имели половинчатый характер. Фактически они решали социальные задачи. Государство по-прежнему рассматривает и научных сотрудников, и военных, и полицейских как бюджетников, думает об их зарплатах как о социальных расходах бюджета.

Неизбежная реформа

Социальные реформы не решили основной проблемы социальной сферы России: она принципиально оторвана от потребностей семей. Ее возможности ограничены при формальной неограниченности обязательств.

В 2016 году, так же как и в 1992-м, и в 1972 году принцип остается тем же самым. Социальная поддержка оказывается вне зависимости от потребностей, от того, кто в чем нуждается. Тем, кто нуждается в том, что не занесено в советские нормы, государство помочь не может или не хочет.

Новые проблемы, которые возникли за годы половинчатых реформ, — это дефицит квалифицированных врачей и преподавателей. Это сокращение конкурентоспособной научной деятельности университетов. Это растущее число пенсионеров, дискриминируемых на рынке труда.

Решить эти проблемы в будущем будет крайне непросто. И дело здесь не в отсутствии реформаторов, которые могли бы изобрести новые модели работы социального государства. В конце концов, это не бином Ньютона. Мировая практика предлагает много решений для проблем, с которыми сегодня сталкивается Россия. Но нам необходимо обсуждение обществом перспектив социального государства как такового. «Справедливое» социальное государство возможно только как продукт политического консенсуса. Никакой иной справедливости в этом процессе достичь невозможно.

Бюджетный кризис в любом случае заставит начать дискуссию о реформе социального государства в России. Сегодняшняя социальная система, особенно пенсионная ее часть, попросту неплатежеспособна. Но эта дискуссия требует высокой политической культуры. Без настоящих партий, представляющих разные слои общества, и без экспертного сообщества, обладающего квалификацией и репутацией, эти дискуссии не имеют смысла.