Создание «сильного государства» с самого начала было ключевым элементом повестки дня нового президента Владимира Путина. Программа новой власти никогда не формулировалась как чисто силовая: всегда речь шла о «наведении порядка», построении вертикали власти, диктатуры закона. Кроме того, новый президент предполагал набор радикальных по тем временам либеральных экономических реформ.

Программа Грефа

Премьер-министром в мае 2000 года стал Михаил Касьянов (ранее — министр финансов), помощником президента по экономике — Андрей Илларионов, руководителем администрации президента — Александр Волошин. В правительство пришли люди, которые на ближайшие 15 лет определили его кадровый состав. Среди них преобладали оппоненты «крепких хозяйственников» 1990-х годов.

Впрочем, реформы начала 2000-х годов ассоциируются в первую очередь не с именами Касьянова и Волошина, а с Германом Грефом, министром экономики. Приоритеты новой власти определились достаточно быстро: в первую очередь речь шла о разрушении «сверху» старой схемы взаимодействия деловой и политической элиты.

Прежняя система квалифицировалась как «олигархия». Менять предстояло и внутреннюю, и экономическую политику. Кроме этого, в числе объявленных приоритетов были завершение реформы электроэнергетики и других естественных монополий. Затем речь пошла и о проведении административной, земельной и налоговой реформы и реформы госслужбы, здравоохранения и социального обеспечения и присоединении России к ВТО.

Министерство финансов начало реформу отношений между центром, регионами и местным самоуправлением. Речь шла как о перераспределении полномочий, так и о перераспределении налоговой базы. Этот процесс должен был сопровождаться общей дебюрократизацией правил игры и даже созданием «электронной России».

Надо сказать, что программа Грефа с самого начала претендовала на целостность, описывая не только экономические, но и политические изменения. Речь шла о реформах в самых разных сферах деятельности. Программа Грефа отличалась тем, что задавала конкретные цели, выполняемость которых можно было потом проверить. Кроме этого, она конкретно описывала требуемые действия. Именно после программы Грефа такой формат стал стандартом для всех проектов российских реформ, экономических стратегий и т.д.

По-новому был устроен и процесс создания этой программы. К обсуждению были привлечены экспертные группы, причем не только из научного, но и из предпринимательского сообщества. Это очень важно: те, кто участвуют в подготовке проекта реформ, чувствуют себя причастными к принятию решений.

Одной из ключевых задач была либерализация движения капитала и переход к конвертируемому рублю. Обсуждалась и задача создания суверенных фондов. Эта задача была выполнена примерно к 2005 году: внешний долг был сокращен до минимума, были созданы Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, рубль стал полностью конвертируемым, движение капитала стало полностью свободным, граждане России получили возможность открывать счета в зарубежных банках. Политика ЦБ под руководством Сергея Игнатьева и Алексея Улюкаева стала более предсказуемой и понятной инвесторам. Началось обсуждение перехода к плавающему курсу и таргетированию инфляции.

Существенной частью повестки Владимира Путина была и кампания по «равноудалению олигархов». Речь шла об отстранении финансово-промышленных групп от крупных государственных компаний и финансовых потоков Минфина. Во многом эта кампания задумывалась как антикоррупционная, и это обеспечивало ей достаточно широкую поддержку и квалифицированной и некоррумпированной части госаппарата, и простых людей. Однако она сопровождалась и резким расширением полномочий силовых структур.

Надо сказать, что многие преемники «олигархов» 90-х вышли именно из этой среды, из новой президентской команды. В рамках «равноудаления» была предпринята национализация медиа и, в частности, ликвидация ключевого независимого телеканала НТВ, как, впрочем, и всего холдинга «Медиа-Мост». В спецоперации налицо был мотив мести Владимиру Гусинскому за поддержку оппонентов президента в прошедшей президентской кампании. Активы Гусинского, подписавшего печально известный «протокол № 6» о передаче имущества в суде в обмен на освобождение, были де-факто конфискованы, сам он уехал за границу и больше не приезжал в Россию.

Наиболее успешными действия власти были в отношении смены управления в «Газпроме». Низкая стоимость нефти в этот момент делала «Газпром» более важным для бюджета, чем нефтяные компании. Команда Рэма Вяхирева, соратника предыдущего премьер-министра Виктора Черномырдина, была вытеснена из «Газпрома», началось «собирание активов» «Газпрома», почти утерянных при прежнем руководстве. Эту работу возглавил Алексей Миллер, в свое время участник «кружка» реформаторов в Ленинграде в поздних 80-х. Впрочем, успехи в консолидации «Газпрома» сопровождались и отказом от реформы газового рынка, что впоследствии и привело к стагнации бизнеса крупнейшей компании России.

Одним из ключевых элементов программы Грефа была налоговая реформа, закончившаяся созданием нового Налогового кодекса, который по сравнению с кодексом 1991 года был значительным шагом вперед: он существенно улучшил и состояние государственных финансов, и предсказуемость правил игры и хорошо повлиял на инвестклимат. Новый кодекс не только снижал налоговые ставки, но и систематизировал и упрощал налоги. Основная часть налогообложения была переложена на пошлины при экспорте нефти и газа и на НДС.

В 2002 году правительство начало бороться и с наиболее популярными схемами крупномасштабного ухода от налогов: были закрыты «внутренние офшоры», созданные в середине 90-х, такие как Калмыкия, Эвенкия и другие. Это вместе с повышением налогов на добычу и экспорт сырьевых товаров вызвало сопротивление нефтяных компаний, которое, впрочем, было подавлено после «дела ЮКОСа».

Результаты реформ

Результаты работы команды реформаторов были, вне всякого сомнения, впечатляющими. Именно эти реформы во многом обеспечили рост благосостояния в России, которое ассоциируется с экономическим ростом 2000-х годов. Одним из итогов реформы стало ограничение уровня низовой и среднеуровневой коррупции. Если посмотреть на индексы восприятия коррупции по оценкам Всемирного банка, именно в эти годы, в начале 2000-х, в России впервые снижался уровень коррупции — то, чего не было ни до, ни после. Реформы привели к сокращению теневого сектора экономики, росту финансового сектора, к инвестициям в сельское хозяйство и созданию крупных эффективных агрохолдингов. Фактической оценкой реформ стало голосование ногами иностранных инвесторов: приток прямых иностранных инвестиций и, как следствие, расширение работы иностранных компаний в России.

С другой стороны, после повышения мировых цен на нефть в 2004—2005 году оставшиеся и даже уже начатые реформы были остановлены: новое правительство Михаила Фрадкова, ставшего премьером в 2004 году, официально называлось «техническим», то есть не принимающим политических решений. Вплоть до лета 2008 года высокие цены на нефть позволили власти не беспокоиться ни о бюджетных доходах, ни об экономическом росте и росте благосостояния населения.

Когда в 2010 году ЦСР оценил результаты реализации программы Грефа, оказалось, что лишь треть реформ, заявленных в 2000—2001 году на десятилетие 2001—2010, были выполнены; остальные были так или иначе остановлены или свернуты. В дальнейшем это привело к замедлению экономического роста. После того как цены на нефть перестали расти, любые попытки модернизации сверху, создание малоэффективных программ и институтов развития, ручного управления экономикой не могли привести к тому экономическому росту, который был обусловлен программой Грефа. Эти проблемы были полностью осознаны, только когда цены на нефть упали, когда были введены санкции, когда начался новый крупный кризис в 2014 году.