<…>

«Депутат К. с 11-минутным опозданием прибыл во вторник утром на заседание возглавляемого им комитета по транспорту и общественной безопасности. Длинная повестка дня комитета включала 286 вопросов для рассмотрения. Депутат К. начал с первого вопроса. Для записи он продиктовал секретарю комитета, что депутат А. предложил одобрить проект, а депутат В. его поддержал, и без объявления голосования заявил, что решение принято. Ни предложивший, ни поддержавший решение даже не раскрыли рта. Он повторил ту же процедуру для шести других проектов, опять без единого слова со стороны депутатов, чьи имена значились в протоколе. Затем он объединил 107 других вопросов в одну кучу для одобрения и еще 172 в другую для отклонения, и вновь не прозвучало ни единого голоса, кроме его собственного. Расправившись с этой горой проблем ровно за десять минут, депутат К. ушел. Депутаты, которых он цитировал столь произвольно, без их вмешательства или их протеста, сидели вокруг и выглядели дураками. Скорее всего, они таковы и есть».

Я думаю, что эта зарисовка запросто могла относиться и к работе Московской городской думы, и к очень многим городским советам и региональным легислатурам в самых разных российских городах и регионах. Более того, характеристика депутатов тоже, наверное, не сильно далека от истины. Однако на самом деле в газетном отчете речь идет вовсе не о России, это фрагмент из публикации в газете Chicago Tribune в 1955 году.

Чикаго длительное время был известен в изучении американской местной политики как классический пример явления, получившего название «политическая машина». Во времена, когда была сделана эта зарисовка, мэром Чикаго был такой легендарный человек Ричард Дэли, правивший городом 21 год. Кстати, до самого последнего времени мэром Чикаго был его сын, Ричард Дэли-младший, и только совсем недавно он анонсировал, что не будет баллотироваться на следующих выборах: такая своего рода политическая династия. Чикаго как пример локализации политики, с одной стороны, и высокой монополизации политической власти — с другой, конечно, по-своему уникален. Однако в истории Соединенных Штатов Америки период со времен окончания гражданской войны до «нового курса» Рузвельта известен, в частности, тем, что засилье «политических машин», таких локальных политических монополий, было характерно для многих, если не всех крупных американских городов.

Американский опыт, конечно, — далеко не единственный и даже не уникальный. Вот у нас говорят, что мэр Москвы очень долго на своем посту пребывает. Но в аргентинской провинции Сантьяго-дель-Эстеро тамошний губернатор Карлос Хуарес с перерывами находился у власти более полувека и передал бразды правления своей молодой супруге, которая была богатейшим человеком в своей провинции. Федеральные власти Аргентины — а за время правления Хуареса в стране неоднократно менялись и демократии, и диктатуры — ничего не могли с этой монополией сделать. Это продолжалось до тех пор, пока наконец у президента Киршнера не лопнуло терпение и Хуареса вместе с его супругой просто-напросто не арестовал федеральный спецназ полиции по обвинениям в многочисленных преступлениях, в, частности, в причастности к убийствам. Здесь также можно проследить очень явные параллели с отечественными, или, точнее, с московскими реалиями. На самом деле, если мы посмотрим, то «политические машины» в том виде, в котором они существовали в разных странах и регионах мира (конечно, сильно отличаясь между собой), — это частные случаи явления, получившего название «субнациональный авторитаризм» и предполагающего локализацию местной политики и управления и монопольного контроля местных элит над политическим процессом.

В одних странах и регионах субнациональный авторитаризм был временным и преходящим явлением, не более чем этапом их политического развития. В других он укоренялся на долгие десятилетия и, как показывает опыт той же Аргентины или, скажем, некоторых африканских стран, функционировал относительно автономно по сравнению с общенациональным политическим контекстом. Естественно, возникает вопрос: а как мы можем нанести на эту мировую карту субнационального авторитаризма Россию? Что нового мы можем узнать и о России, изучая это явление? И что нового дает российский опыт для сравнительного анализа общих закономерностей политического развития? В этом смысле для политологов наша страна представляет интересный пример такой своего рода лаборатории в отношении многих политических явлений, в том числе в отношении субнационального авторитаризма.

Что происходило в России в последние два десятилетия с этой точки зрения? Если очень кратко суммировать, историю регионального политического развития страны можно разделить на два этапа. Этап 1990-х годов — стихийной децентрализации, реформ власти и управления в регионах и городах России, который был вызван спонтанной регионализацией страны на фоне последствий распада Советского Союза, большими сложностями в экономической трансформации и острыми политическими конфликтами на уровне страны в целом. В этих условиях во многих регионах и городах России возникли локальные политические монополии, которые, с одной стороны, многими наблюдателями рассматривались как сильное препятствие демократизации и рыночным реформам, а с другой — демонстрировали очень высокий уровень диверсификации. Мы с моими коллегами, в частности, с присутствующим здесь Сергеем Рыженковым немало внимания уделяли выявлению причин этих сходств и различий политического развития разных регионов России.

Что происходит в 2000-е годы? В 2000-е годы маятник качнулся в обратную сторону. Происходит рецентрализация государства: рецентрализация финансовая, рецентрализация экономическая, рецентрализация управления. Развивается общенациональный рынок в России, крупные российские и международные компании завоевывают локальные рынки, и вместе с тем происходит упадок демократических институтов, происходит отмена всеобщих выборов глав регионов, а во многих городах — и мэров. Возникает политическая монополия «Единой России» <…>. Снижается диверсификация региональных и местных политических режимов, они все больше и больше вынуждены соответствовать тем правилам, которые навязываются им из центра, но при этом политический монополизм сохраняется, хотя их автономия от федерального центра снижается.

Если вы работаете в Буэнос-Айресе и хотите вести свой бизнес в провинции Сантьяго-дель-Эстеро, то вы не сможете этого сделать без того, чтобы каким-то образом неформально договориться с губернатором или с его супругой, что именно они будут вашими контрагентами.

Международный опыт изучения субнационального авторитаризма говорит о том, что это серьезная проблема государственного строительства и политической модернизации. Исследователи, пытавшиеся обобщать этот опыт и серьезно его анализировать, полагали, что это стадия, некоторый этап политического развития, и его очень многие страны проходят по-разному. Скажем, Джеймс Скотт, выдающийся американский социолог, рассуждал на тему того, почему в США господство этих политических машин, которое в какой-то момент казалось всеобщим и универсальным, начало сужаться (мэр Дэли был, пожалуй, последним героем этой великой эпохи). А во многих государствах третьего мира — как в Аргентине или странах Африки — эти локальные монополии существуют, выживают, модифицируются: их «жизненный цикл» оказывается незавершенным или прерванным. Возникает такое устойчивое равновесие институтов, неэффективных с точки зрения качества управления и недемократичных с точки зрения политического режима, которые оказываются самоподдерживающимися. Нет агентов, которые были бы заинтересованы и при этом способны его изменить. Возникает явление, которое экономисты называют «институциональная ловушка». Почему так происходит? Скотт говорил о том, что страны третьего мира сталкиваются с более фундаментальными проблемами в процессе институционального строительства — у них плохо с государственностью, низкий уровень экономического развития, сложности с разрешением этнических, территориальных конфликтов и т. д. То есть существуют объективные условия для того, чтобы в этих странах субнациональный авторитаризм поддерживался.

Однако не стоит все сводить только к объективным причинам. Не меньшую роль играет и деятельность самих агентов режимов субнационального авторитаризма: губернаторов, мэров городов, влиятельных неформальных политических лидеров, очень часто в каких-то странах это деятели теневой экономики, наркобароны — т.е. персонажи самые разные. И, как правило, они очень эффективно сохраняют свою политическую монополию благодаря политике, которую американский исследователь Эдвард Гибсон, специалист по Латинской Америке, назвал политикой контроля границ.

Что такое контроль границ? Это особая стратегия, которая направлена на сохранение и поддержание политической монополии на местном уровне. Она включает в себя прежде всего патримониальное господство, когда тот или иной лидер — это может быть губернатор или мэр — является таким патримониальным руководителем и распоряжается, по сути, соответствующей территорией как свой вотчиной. Она предполагает очень значимую вещь — влияние локальных лидеров на общенациональном уровне, на уровне страны в целом и, наконец, монополизацию локальными лидерами связи центра и периферии. Что это значит? Это значит, что если вы работаете в Буэнос-Айресе и хотите вести свой бизнес в провинции Сантьяго-дель-Эстеро, то вы не сможете этого сделать без того, чтобы каким-то образом неформально договориться с губернатором, или с его супругой, или со связанными с ними фирмами о том, что именно они будут вашими контрагентами, поставщиками. А если вы попробуете что-то сделать в обход их воли, то, соответственно, у вас возникнут проблемы с местной полицией, у вас могут быть сложности с землеотводом и т. д. Бизнесмены, работающие в современной России, могут рассказать огромное количество таких историй о российских регионах и городах.

Надо сказать, что очень многие локальные лидеры вполне успешно осуществляют этот контроль границ, не позволяя своим противникам, как на местном уровне, так и на уровне общенациональном, подорвать собственную политическую монополию. А каким образом эта политическая монополия может быть подорвана? Теоретически есть два способа. Один из них связан с политикой общенационального правительства. Если центральное правительство в той или иной стране заинтересовано в подрыве субнационального авторитаризма, оно может использовать самые разные инструменты — и законодательные, и силовые, как в случае той же Аргентины, — для того чтобы эту монополию ослабить, если не полностью уничтожить. Но не меньшую роль играет не только предложение на политическом рынке, но и спрос. В упадке американских «политических машин» огромную роль сыграло реформистское — или прогрессистское — движение, которое было вызвано выходом на политическую арену городского среднего класса. Ведь второе, третье поколение потомков иммигрантов, социализировавшихся в новой среде американских городов, уже не нуждалось в патронаже со стороны местных властей, которые раздавали им рабочие места в обмен на политическую лояльность. Многочисленные исследования американской политики об этом очень красноречиво говорят.

Какие инструменты используются для подрыва субнационального авторитаризма? Собственно, есть два механизма, которые могут играть важную роль в упадке этих локальных монополий. Во-первых, это центральный государственный аппарат. Аппарат силовой, аппарат финансовый (прежде всего связанный с налогами), аппарат судебный и т. д. И второй важный инструмент — общенациональные политические партии. Если центральное правительство предпринимает усилия для того, чтобы продвинуть конкуренцию общенациональных политических партий с общенационального уровня на локальный, то и сами партии также заинтересованы в том, чтобы эти монополии оказались подорванными.

Однако проблема состоит в том, что и государственный аппарат, и политические партии сами по себе могут выступать средствами уничтожения монополий, а могут выступать и средствами их поддержания. Поэтому можно поставить вопрос иначе: в чем различия тех вариантов субнационального авторитаризма, которые предполагают сильное либо слабое влияние на локальном уровне со стороны центрального государственного аппарата и общенациональных политических партий? Очень несложно построить матрицу 2х2: это такое любимое занятие многих людей, занимающихся социальными науками, и я тоже этого увлечения не избежал.

Мы видим разные вариации субнационального авторитаризма, если сравниваем сочетание того или иного влияния государственного аппарата, с одной стороны, и влияния общенациональных партий — с другой. Собственно, мы получаем три разных варианта субнационального авторитаризма. Я не знаю примеров, которые попадали бы в категорию слабого влияния и общенациональных партий, и государственного аппарата. Возможно, такие примеры есть, мне просто-напросто они неизвестны, и к нашим сегодняшним темам они имеют довольно маленькое отношение. Зато есть три других варианта. Это прежде всего вариант, когда субнациональный авторитаризм поддерживается исключительно посредством государственного аппарата, бюрократический централизованный вариант. Этот вариант был характерен для России до 1917 года. Примерами в постсоветском пространстве могут выступать Беларусь, Узбекистан, где действует, если так можно сказать, вертикаль власти, но при этом она не использует партийные механизмы совсем. Понятно, что такие варианты практически полностью исключают какой-либо подрыв субнационального авторитаризма снизу.

Другой вариант — децентрализованный. Как раз американские «политические машины» в свою классическую эпоху представляли собой пример децентрализованного субнационального авторитаризма, так же, как и многие регионы и города России в период между распадом Советского Союза и серединой 2000-х годов. Отмена губернаторских выборов в России совпала по времени как раз с поворотом от децентрализованной к централизованной партийной модели, примером которой может служить и Советский Союз, и, скажем, юг Италии периода 50–80-х годов XX века, где практически существовала монополия христианских демократов, и, пожалуй, сегодняшняя Россия. Это не значит, что доминирующие партии в этих режимах субнационального авторитаризма выполняют одни и те же функции — понятно, что было бы ошибкой ставить знак равенства между КПСС и «Единой Россией», механизмы господства и контроля здесь сильно различаются. Но с точки зрения роли доминирующей партии в электоральной и законодательной политике их вполне можно включить в одну категорию.

Мы видим, что все эти три модели субнационального авторитаризма очень сильно различаются между собой. Децентрализованная модель — это модель очень неустойчивая. Это такое частичное равновесие, которое может быть подорвано и сверху, усилиями федерального правительства, и снизу, в результате протеста на локальном уровне. Что касается централизованных моделей, то, пожалуй, их подрыв возможен только сверху в результате какого-то крушения общенационального политического режима.

Мы и сегодня наблюдаем довольно существенную историческую преемственность с субнациональным авторитаризмом советского периода.

Российский случай субнационального авторитаризма как раз интересен тем, что тут наблюдалось такое движение по зигзагообразной траектории. Здесь мы видим своего рода колебания маятника. Из верхнего правого угла качнулись в нижний левый, а потом маятник пошел в обратном направлении. Что же такое происходило в России? Начать мы должны с точки отсчета, и точка отсчета — это советский период отечественной истории. Что представляло собой политическое управление на региональном и городском уровне в советский период? Из исследований, которые проводились зарубежными авторами, хорошо известны эффекты «ведомственности» и «местничества», порождавшие ряд конфликтов в советском и позднее постсоветском региональном управлении. Первые секретари обкомов, которых известный американский исследователь Джерри Хаф назвал «советскими префектами», очень эффективно осуществляли контроль границ. Многие из этих людей находились на своих постах в течение довольно длительного времени в брежневскую эпоху, они выступали такими патримониальными лидерами, которые успешно стремились к максимизации политического контроля на местном уровне. Многие из них выступали эффективными региональными лоббистами на уровне руководства страны в целом, монополизировав, по сути, все каналы связи с Москвой, а наиболее успешные из них делали потом карьеру на общенациональном уровне. Достаточно назвать имена и Егора Лигачева, и Бориса Ельцина, а еще раньше и Михаила Горбачева — это всё бывшие региональные лидеры советской эпохи. И, конечно же, в этой связи возникала проблема, которую ученые-экономисты называют проблемой принципал-агентских отношений, а в простонародье ее обозначают высказыванием «хвост виляет собакой». Центральное правительство все больше и больше оказывалось в зависимости от региональных лидеров с точки зрения повседневного управления страной. Кстати, та кадровая революция, которую затеял Михаил Горбачев, в период с 1985 по 1989 годы сменивший большую часть региональных первых секретарей, а вслед за этим руководство и на городском уровне, на районном и других, оказала очень сильное влияние, вывела всю эту систему из равновесия. Но я должен сказать, что мы и сегодня наблюдаем довольно существенную историческую преемственность с субнациональным авторитаризмом советского периода. Она проявляется не только и не столько в персоналиях, хотя иногда имеет место преемственность и на персональном уровне — скажем, губернатором города, где я живу, является бывший заместитель председателя исполкома Ленинградского городского совета [Валентина Матвиенко], и для нее то, как она работала в 1980-е годы, является ролевой моделью и в нынешней управленческой деятельности. Но гораздо важнее серьезное структурное наследие, обусловившее преемственность локальной политики и управления в России по отношению к советскому периоду.

Что происходит в 1990-е годы в нашей стране? Это такая спонтанная, стихийная передача полномочий от центра к регионам и муниципалитетам. Это экономический спад очень глубокий, который, конечно, обрушил «ведомственную» систему отраслевого управления — т. е. многие предприятия общесоюзного значения оказались брошенными на произвол судьбы. Кто-то из них выжил, кто-то — нет. Речь даже не только о предприятиях — о больших секторах экономики, это большая часть занятости в регионах и городах, и многие из этих проблем не решены до сих пор. Понятно, что субнациональные элиты с разной степенью успешности распорядились новыми возможностями. Возникает феномен «закрытых рынков» и создания таких монополистических «регионов-корпораций» на фоне очень непоследовательной федеральной политики в области институционального строительства. Сперва было тяжелое выяснение отношений между президентом и Верховным советом России, затем — процесс торга с лидерами тех или иных регионов, двухсторонние договоры, очень долгая и неэффективная разработка и реализация федеральных законов.

В целом к моменту после кризиса 1998 года децентрализованный субнациональный авторитаризм общероссийской элитой воспринимался как явное препятствие на пути трансформации России, все федеральные политики критиковали сложившееся положение дел, и возникло явление, которые Сергей Митрохин однажды назвал «запросом на децентрализацию государства».

<…>

Фотография на обложке:
Президент РФ Борис Ельцин и мэр Москвы Юрий Лужков во время церемонии инаугурации, 1996 год
Александр Чумичев / ТАСС