Зачем регионам автономия

Представленность регионов в парламенте зависит от страны: от того, каким образом написана конституция, и того, какая в стране действует избирательная система. Здесь все совершенно понятно. Во-первых, это касается условных квот. Если это федерация, то, как правило, есть верхняя палата. Чаще всего в верхней палате большие и маленькие регионы имеют одинаковое количество мест. Ну, допустим, в США и самый большой по количеству населения штат Калифорния, и такие маленькие штаты, как Северная и Южная Дакота, имеют по два сенатора — это принцип федерализма: каждый должен быть услышанным.

При этом обязательно всегда есть палата, в которой территории представлены по количеству населения. Надо сказать, что здесь тоже есть варианты, есть нюансы. Как правило, страны стремятся к сбалансированному представительству, в том числе разных окраин, в которых может быть мало населения, в которых может быть слабая экономика, но это вопрос единства страны. То есть территории должны себя ощущать частью единого целого. Поэтому, как правило, в большинстве стран мира те нормы представительства, которые учитываются, когда избирается парламент, несколько завышают шансы территорий с маленьким количеством населения. То есть они обычно имеют соотношение населения на одного депутата чуть более выгодное, чем у более крупной территории. Причем это касается самых разных стран. Допустим, в Европе, например, если мы посмотрим Великобританию, то там, например, Шотландия имеет депутатов несколько больше, чем она должна была бы иметь.

Это вообще особая форма, когда есть персональная уния, есть королева, которая формально является королевой целого ряда государств, есть парламент, который избирают Англия, Уэльс, Северная Ирландия и Шотландия. Остальные территории не избирают палату общин. Есть, например, остров Мэн, это коронное владение королевы Соединенного королевства, которое в него не входит. На всех картах мира это закрашено абсолютно одинаково, а на самом деле это де-факто отдельное государство, у которого просто нет армии, нет никаких дипотношений, но оно абсолютно самостоятельно: свой флаг, своя символика, своя валюта, свой парламент. Просто королева одна и та же что в Соединенном королевстве, что на острове Мэн. Вот это как считать? То есть с точки зрения современных концепций это такой союз территорий, у которых есть что-то общее, а во всем остального общего практически нет. Поэтому вот эта возможность представительства территорий — очень важный момент, с помощью которого государство нивелирует непохожесть разных территорий и объединяет их в единое целое.

Надо сказать, что вообще для современного мира характерно усиление регионализма. Очень многие страны, которые исторически были унитарными, достаточно большие усилия вкладывают в то, чтобы предоставить территориям возможность саморазвиваться. Потому что непохожесть — это на самом деле очень важный ресурс. Точно так же как непохожесть людей, разные таланты — это во многом фактор личного успеха. Абсолютно одинаковые, серые люди никому не интересны. Если вы будете предлагать абсолютно одинаковый товар, то вы будете проигрывать в конкурентной борьбе. Выигрывает тот, кто уникален, кто может придумать нечто такое, что не может придумать другой. То же самое касается конкуренции территорий, когда речь идет о развитии городов, областей — они пытаются саморазвиваться. Эта непохожесть выражается в самых разных вещах, начиная от сугубо символических — флаг, символика, герб, названия должностей — и заканчивая тем, что они борются за привлекательность путем особенностей налоговой политики, привлечения туристов, мигрантов и так далее.

Допустим, в Польше, которая, в общем, была исторически унитарным государством, мы видим, что постоянно происходит усиление полномочий муниципалитетов. Воеводства в Польше, которые являются аналогом наших областей, — их роль постепенно растет, и некая идентификация внутри вот этих воеводств тоже растет, и получается такой как бы прообраз, может быть, будущей федерализации, хотя пока абсолютно очевидно, что это унитарное государство. Есть страны, которые постоянно усложняют свою структуру территориального деления. Например, Индия периодически разукрупняет штаты, потому что население растет, колоссальные штаты с огромным населением, которые превышают очень многие крупные государства, превращаются в неуправляемых монстров, и Индия периодически занимается тем, что дробит крупные штаты на более мелкие именно с точки зрения повышения качества управления и создания неких стимулов территории развиваться внутри.

«Особый путь» России

То, что происходило у нас последние 17 лет, — ровно противоположная тенденция: упростить, ликвидировать, чтобы не выделялись, замуровать, унифицировать, чтобы все были абсолютно одинаковы. У нас за последние 17 лет принималиcь законы в основном с единственной целью унификации: чтобы названия везде были одинаковые, чтобы названия парламентов, названия руководителей регионов были одинаковые, чтобы полномочия были одинаковые, чтобы были одинаковые институты. То есть все переставлено абсолютно с ног на голову, когда никакого ответа на вопрос «А зачем вообще нам это нужно?» не предъявляется. Помню, у нас несколько лет назад тогдашний спикер Государственной Думы вообще предлагал: давайте перекроим карту страны с точки зрения реального экономического веса территорий.

Но это же глупость, потому что те карты, которые мы имеем, — это в первую очередь история, и границы, названия территорий — это в первую очередь отсылка к традиции всегда, отсылка к самосознанию, это сфера культуры. Экономика — это вещь преходящая, потому что мир видел разные всплески: были серебряные лихорадки, каучуковые, золотые и так далее, но то, что сегодня приносит сверхдоход, то, чем сегодня этот регион богатый — в дальнейшем либо месторождение истощится, либо произойдет революция технологий, и это станет никому не нужно. И все, этого ресурса не станет. Поэтому что, под каждую следующую экономическую лихорадку перекраивать границы?

Я думаю, что вот это стремление к всеобщей унификации, которое стало настолько развитым в нулевые годы, связано с двумя вещами. Первая, на мой взгляд, — это такое инстинктивное желание политической элиты рассматривать страну как такой большой военный лагерь. В каком-то смысле это следствие милитаризации элиты, в которой в нулевые годы в стране играли ключевую роль выходцы из самых разных спецслужб. Надо сказать, что мы не говорим только о ФСБ, допустим, или МВД, мы говорим о довольно широком спектре, потому что даже такие абсолютно гражданские службы в нормальных странах, как железные дороги, в России исторически были структурами полувоенными, которые рассматривались как элемент там оборонного комплекса страны.

У нас же делалось так, что любое стратегическое предприятие должно в кризисных условиях превращаться в вооруженную точку или в завод по производству оружия. Поэтому неодинаковые регионы, элиты, которые много о себе думают, население, которое много о себе думает, воспринимаются как нечто мешающее.

Второе — вещь более сложная. Для того чтобы такую колоссальную страну с такими огромными внутренними различиями этническими, климатическими, экономическими, всякими разными удержать как некое единое целое, нужно иметь очень сложную систему управления — а это значит, нужно делиться властью, это означает, что у регионов должны быть политические права самостоятельные.

Это означает, что нужно очень жестко договариваться о правилах игры и понимать, что у территории должны быть некие неотчуждаемые возможности того, что они решают сами и в это лезть нельзя. А это будет, естественно, ограничивать федеральную власть, и это совсем другие правила игры, потому что это автоматически сказывается на отношении ко всему. Если вы уважаете права территории, то вы должны уважать права собственности, вы должны уважать права граждан и так далее, это очень сложная цепочка. Потому что невозможно себе представить, что центр, например, уважает регион, но при этом игнорирует права всех остальных. Так не бывает, вы либо все права учитываете, либо вы не считаетесь ни с кем.

Схема примитивного насилия, когда самобытность воспринимается как зло и все должны быть одинаковыми, кажется более простым решением, чем искать сложные балансы, с каждым договариваться, уступать, принимать как данность то, что вот в это мы не лезем, потому что мы договорились. То есть это слишком сложно.

Сложность предполагает некий уровень профессионализма, предполагает некий уровень отношения к гражданам в принципе. Поэтому мне кажется, что эти вещи — с одной стороны, инстинкты сугубо милитаристские, с другой стороны, боязнь сложных схем управления — вместе дают вот такой микс, который мы получаем, когда формально Россия федерацией остается, но на практике мы имеем во многом унитарное государство, где действительно масса вещей у регионов отнята.

При этом регионализм у нас реально имеет место быть. У нас на самом деле даже в условиях этой унификации регионы колоссально отличаются, потому что все понимают, что политический режим в Чечне один, на Чукотке — другой, в Москве — третий, в Калининградской области — четвертый, в Свердловской области — пятый.

Перераспределение региональной лояльности

Совершенно очевидно, что есть территории, которые воспринимаются как фронда: это обычно крупные города, где живет более образованное население, с более развитым индивидуализмом, более самостоятельное, которое не привыкло слушаться начальников, где слабее всевозможные коллективистские начала. Есть периферия — аграрная в первую очередь, национальные республики, — где гораздо выше уровень консерватизма, гораздо выше уровень восприятия начальников как людей, чье мнение имеет большое значение, где слабее институты контроля, гражданского общества, где обычно хуже ситуация со СМИ и так далее.

Естественно, с первыми договариваться тяжелее, и первые гораздо чаще ведут себя самостоятельно и голосуют не так, как надо; вторые гораздо более лояльны. Кроме этого, есть еще один раскол, связанный с тем, что есть территории более богатые — это тоже сказывается на их возможности диктовать свои условия, — и есть регионы дотационные, периферийные, зависимые бюджетно. И, конечно, с теми, кто от тебя зависит больше, договариваться легче. Поэтому естественно, что власть это тоже осознает, и по факту, если мы посмотрим, скажем, на электоральную географию страны, мы увидим, что в основном самый высокий процент, самая высокая явка у нас в каких регионах? Как правило, внутри территорий всегда самая низкая явка (обычно это столица региона); чем крупнее город, тем явка ниже, чем периферийнее — тем явка выше. На практике это означает, что территории, которые больше зарабатывают, которые гораздо больше интегрированы в окружающий мир и которые могут выступать как драйверы развития, с точки зрения объективных условий обычно представлены хуже, потому что население там менее сплочено, гораздо более индивидуализировано, поэтому хуже ходит на выборы. А периферия — дотационная, менее развитая, более консервативная — лучше сплочена и голосует лучше. То есть это объективная данность. Власть как может это усиливает дополнительными технологиями, с помощью которых она пытается занизить явку в городах и иных протестных регионах и завысить явку на периферии.

Особенность России заключается в том, что, в отличие от очень многих стран мира, у нас мандаты делятся не только внутри партии, в партсписках между партиями. Это только первое звено. После того как стало известно, сколько мандатов получила каждая партия, внутри ее списка мандаты делятся между территориями. Если вы берете два одинаковых региона, допустим, у них одинаковое количество избирателей: в одном регионе явка была выше, в другом регионе явка была ниже. Так вот с точки зрения явки регион, где явка была выше, получит больше мест внутри списка, чем регион, где явка была более низкой.

Конкурируют за места в парламенте не только партии — внутри партий за места конкурируют регионы. Почему мы имеем такую сверхвысокую явку, скажем, на Северном Кавказе, почему у нас есть регионы, которые говорят, что якобы у них проголосовало 90% за одну партию? Это не только стремление отчитаться о том, как мы любим нашу федеральную власть, больше, чем все остальные. Это вполне прагматическая стратегия, за счет которой эти территории повышают долю своей представленности в федеральном парламенте.

Это ведет к тому, что у нас перепредставлены все территории, которые являются дотационными, которые являются, скажем, бюджетополучателями, и наоборот: голоса всех тех, кто может выступать в качестве драйверов роста, всех тех, от кого действительно зависит будущее, где живут люди, способные производить какой-то интеллектуальный продукт, которые могут конкурировать с какими-то аналогичными результатами в других странах мира, их доля максимально занижена.

В чем упрекали избирательную систему времен Российской империи? В том, что там было завышено представительство буржуазии, как это называлось — то есть бизнеса, перейдем на русский язык — аристократии, людей с высокими доходами, и было занижено представительство крестьян, рабочих, то есть людей с низкими доходами и с низким уровнем образования. То есть избирательная система Российской империи была построена так, что более образованные и более богатые имели больше возможности влиять на власть, чем те, у кого таких возможностей не было. Избирательная система Российской империи была несправедливой, но она была направлена на развитие.

Нынешняя избирательная система, казалось бы, перевернута с точностью до наоборот, она в пользу слабых и в пользу бедных, права которых выше, чем их доля в количестве населения, но при этом эта система направлена против развития, то есть это система консервации, а не изменений. Очевидно, что проблема институтов у нас упирается именно в это.

И здесь это уже вопрос не массового сознания, это вопрос политической воли и готовности, желания элит так распределять власть, чтобы она действительно представляла разные интересы. Механизмов таких достаточно много: скажем, есть территории, где действительно есть существенная неоднородность, какие-то этнические, религиозные группы. И одно из популярных направлений в современной теории избирательных систем — это как раз возможность системы квот. Их тоже очень много разных, есть более архаичные, а есть, допустим, варианты с квотированием мест в партийных списках, есть особые формы бюллетеней — без введения квот, квот может не быть, — когда сама система построена таким образом, чтобы партиям было выгодно инкорпорировать меньшинства, например. Можно регулировать за счет того, как построены списки, как нарезаны границы округов, и так далее — множество разных технологий. Было бы желание этим пользоваться. А оно, желание, идет от целеполагания: хотите вы, чтобы ваша страна развивалась, или для вас сохранение власти важнее, чем все остальное.