Государство — это люди

Последние два с половиной десятилетия развиваются исследования, которые мы можем называть по-русски исследованиями управленческой рациональности. Так или иначе, они уходят корнями в три курса, которые Мишель Фуко прочитал в Collège de France между 1975 и 1979 годами. Первый курс называется «Нужно защищать общество», второй — «Безопасность, территория, население», третий — «Рождение биополитики». Мишель Фуко в одной из лекций в феврале 1978 года предложил довольно странный термин. Он представляет собой неологизм, и у нас есть масса проблем с тем, как переводить его на русский язык. По-английски он звучит как governmentality. Это составное слово, которое мы могли бы трактовать как рациональность правительства, или — шире — рациональность управленческой деятельности. По-русски сейчас переведена книжка Митчелла Дина, и в ней это слово переводится как «правительность».

Правительственная деятельность опирается на эти официальные формы знания, которые для нас могут становиться видимыми. Что мы имеем в данном случае в виду под видимостью? Это формы экспертизы, это совершенно специальный словарь, которым оперируют управленцы и который нам позволяет понять, как та или иная правительственная рациональность укоренена в языке.

В лекции, которую я упомянул, Фуко пишет о правительственном интересе или о государственном интересе. Это явление возникает не сразу. Дело в том, что власть суверена над подданными в христианской Европе мыслилась как власть пастыря, то есть это отношения пастыря и стада, и пастырь обеспокоен тем, чтобы обеспечить своей пастве благоденствие, спасение в метафизическом смысле.

Однако постепенно в эпоху Ренессанса происходит трансформация знаний о том, чем занимается суверен. Здесь, конечно, ключевой является работа Макиавелли о государе. Однако эта работа вскоре после того, как она стала известна в разных частях Европы, вызвала довольно большую волну критики. Мы можем наблюдать, как в начале XVI века появляется целый корпус текстов, который мы могли бы назвать антимакиавеллистским. В частности, один из важных авторов, который критикует Макиавелли, — это Гийом де ла Перьер, автор из Тулузы, который пишет, что Макиавелли озабочен проблемами самого государя или самого принца, но его не интересует государство как некоторая целостность, государство как органическое явление, которое, помимо волений принца, обладает собственными законами развития, собственной силой и так далее. Соответственно, де ла Перьер призывает управленцев попытаться начать мыслить в категориях силы государств. Теперь задача состоит не в метафизическом спасении паствы, а в том, чтобы начать управлять подобно тому, как Бог управляет естественными явлениями. От этого меняется вся конструкция, потому что для того, чтобы эта форма знания работала, нужно понять, что составляет силу государства, она должна быть калькулируемой, ее нужно научиться вычислять, и для этого появляются свои инструменты вычисления.

Фактически мы имеем дело с рождением населения. Здесь сразу может возникнуть вопрос: а что же мы имели до этого? А до этого, скорее всего, мы имели подданных, то есть отдельных индивидов, над которыми суверен отправляет свою власть, которых он может, например, лишать жизни. Теперь же мы имеем дело с правительством, которое управляет не отдельными подданными, а населением как некоторой общностью. Чем население больше, тем, соответственно, лучше или тем мощнее становится государство. Оно, с одной стороны, работает для увеличения внутренней силы, внутреннего богатства, и, с другой стороны, будучи встроенным в то, что мы называем вестфальской системой, государство озабочено тем, чтобы был внешний баланс сил, то есть чтобы не было диспропорции в силе игроков на международной арене и чтобы тем самым были возможны мир и экономическое процветание внутри государства.

Однако в XIX веке это представление подвергается сомнению и трансформации благодаря работам французских физиократов и далее Адама Смита и представителей школы шотландского просвещения. Они предполагают, что государство не является в экономическом смысле такой уж автономной реальностью. Более того, проблема суверена в том, что он все время пытается, распоряжаясь вещами и людьми, увеличить свою силу, но не знает, как это делать. Поэтому лучшее, что он может сделать, это опустить руки, перестать вмешиваться и постоянно пытаться распоряжаться людьми и вещами, а попытаться обеспечить такую систему управления, которая дала бы этой экономике жить сообразно ее естественным законам. Соответственно, у государства возникает задача производить свободы, то есть создать такую институциональную рамку, которая позволяла бы индивидам реализовывать свою автономию, свободный обмен и свободную торговлю, богатеть и тем самым улучшать положение государства. Так Европа начинает мыслиться как одновременный субъект обогащения, но опять же не в смысле отдельного государства, а в смысле его населения.

Логика европейского управления

Мы говорили о том, что менялись формы знания, однако на практике мы все время наблюдаем взаимное наложение разных логик, то есть, с одной стороны, логику управления, которая подсказывает, что государство не может адекватным образом рационализировать экономическую деятельность, а с другой стороны мы видим вкрапление суверенитета в логику тех решений, которые принимаются на уровне Европейского союза. Я думаю, что здесь надо разделить два подхода к управлению ЕС, которые исторически конкурируют между собой. Один подход — наднациональный. Это то, что воплощают собой Европейская комиссия, Европейский суд и Европейский парламент. Это институциональная регуляция посредством создания норм, стандартов, регуляция автономной экономической деятельности граждан европейских стран. С другой стороны, есть институты, которые ответственны за достижение баланса сил или баланса интересов между разными участниками, и это Совет министров (сейчас он называется Совет Европейского союза). Здесь мы имеем дело с постоянным заключением сделки, потому что очевидно, что те или иные решения могут быть неудобны для отдельных государств, и они имеют возможность их оспаривать. Здесь довольно сложная дифференциация: есть ряд вопросов, ряд политик, в которых решение принимается так называемым квалифицированным большинством, то есть это две трети или три четвертых голосов участников в Совете Европейского союза, в зависимости от того или иного вопроса.

Стоит обратить внимание, что была определенная цезура в истории интеграции — это шестидесятые и отчасти семидесятые годы. В шестидесятые годы это было связано с противодействием Шарлю де Голлю, который очень скептически воспринимал наднациональное управление и настаивал на том, что хотя объединение европейских государств и необходимо, но это объединение суверенных государств без Левиафана в лице Брюсселя или других городов, которые олицетворяют наднациональное управление.

Соответственно, когда де Голль фактически оставил кресло Франции пустым в Еврокомиссии, возникло то, что называется Люксембургский компромисс. Если какая-то политика напрямую затрагивает национальные интересы государства, важные национальные интересы государства, решение должно приниматься консенсусным путем. Это вызвало массу проблем, потому что, конечно, каждый участник в течение семидесятых годов этим правом вето начал пользоваться и говорить, что эта проблема затрагивает наши серьезные национальные интересы, и поэтому мы не собираемся голосовать за это решение.

В первую очередь этим правом пользовалась Великобритания, причем до такой степени, что фактически все решения, направленные на усиление интеграции, Великобританией блокировались до того момента, пока в первой половине восьмидесятых годов очередной демарш Великобритании просто не был проигнорирован. А дальше в 1986 году был принят так называемый Единый европейский акт (Single European Act), в котором была заключена договоренность о том, что есть сферы (особенно экономические сферы, отчасти сферы социальной политики), в которых нужно принимать решение этим самым квалифицированным большинством. Дальше уже в 1992 году возникает Маастрихтский договор о Европейском союзе, и там количество этих сфер увеличивается.

Теперь второй момент касательно суверенитета. Суверенитет, во-первых, демократизирован внутри государства. Это не единый субъект, который его осуществляет. Это консенсус между участниками, и собственно легитимация европейского проекта основана на том, что правительства, которые представлены в структурах Европейского союза, опираются на демократическую легитимность: есть согласие по крайней мере большинства граждан относительно того, что эти решения справедливы.

В этом смысле можно сказать, что граждане выступают полноценными источниками суверенитета.

Собственно, и в случае с Брекзитом опять же можно сказать, что логика суверенитета в каком-то смысле здесь вступила в противоречие с логикой управления, потому что совершенно очевидно, что в долгосрочной перспективе для Британии некоторая дистанцированность по отношению к общему рынку может дать негативные результаты, но тем не менее это один из примеров вплетения логики суверенитета в эти процессы.

Индивид как основа управления

Чем можно управлять, если правительство больше не вмешивается непосредственно в экономическую жизнь граждан, в систему обменов между ними, в функционирование свободного рынка? В конечном счете в современной Европе появляется то, что можно назвать рефлексивным управлением или управлением управлением, то есть европейские институты заняты тем, как оптимизировать управление, как обеспечить безопасность таким структурам управления, которые могли бы в свою очередь избежать чрезвычайного вмешательства, в том числе, кстати, вмешательства как произвола отдельных фракций, партий или того, что можно назвать народными эмоциями.

Такая логика управления исходит всегда из индивида, то есть индивид с его интересами и является исходной точкой в этой логике управления. Это означает, что нужно обеспечить ассоциациям, объединениям индивидов определенную долю самостоятельности и автономии — то, что можно по-русски назвать «уполномочиванием»: дать возможность отдельным сообществам функционировать в той логике, в которой это приемлемо именно для них.

Здесь есть два способа осуществления этой рациональности. Первый способ — это то, что мы называем принципом субсидиарности. Субсидиарность мы должны понимать как взаимодополнительность властей, то есть, если нижестоящий уровень, например национальный, а еще ниже региональный или вовсе муниципальный, может справиться с решением той или иной задачи, с реализацией той или иной политики, то вышестоящие органы не должны в это вмешиваться.

В течение семидесятых и восьмидесятых годов внедрение этого принципа субсидиарности дебатировалось разными политиками. В конечном счете, он начал реализовываться в конце восьмидесятых годов в области экологической политики, а позже был закреплен в договоре о Европейском союзе. Здесь есть два подхода к субсидиарности. Один подход негативный, сродни негативной свободе, то есть Брюссель никогда не вмешивается в дела государств и — шире — регионов и муниципалитетов, если они, опять же, способны справиться с той или иной задачей. Это тот принцип, который отстаивала Великобритания. Великобритания была крайне насторожена по поводу отсылок к федерализму в договоре о Европейском союзе, но принцип субсидиарности был воспринят очень хорошо, потому что это оценивалось как форма защиты от брюссельского Левиафана.

Была, однако, и другая трактовка, которую предложил Жак Делор, председатель Европейской комиссии. Он полагал, что субсидиарность должна работать как сочетание негативного и позитивного принципов, то есть что комиссия должна начать вмешиваться в тех случаях, когда нижестоящие инстанции власти неэффективны. И, более того, он исходил из позиций персонализма, такого третьего пути между либерализмом и социализмом, который предполагает, что, хотя индивиды автономны и объединяются в свои ассоциации, но есть издержки рынка, и в этом смысле Евросоюз оставляет за собой своеобразную форму патернализма, но не в виде прямых дотаций, а в виде программ, которые помогут отстающим регионам на объединенном рынке достичь успеха; что некоторое вмешательство со стороны Брюсселя оказывается необходимым, хоть и не в прямой форме.

Теперь вернемся к этому вопросу об управлении управлением. Дело в том, что субсидиарность предполагает уполномочивание отдельных территориально-административных единиц, и, более того, она влияет на внутренние структуры государств: в ЕС есть, с одной стороны, федеративные государства, в которых региональное управление развито, например, Германия, Австрия и Бельгия. А с другой стороны, есть государства, где регионы никогда не обладали реальными полномочиями, например, скандинавские страны или даже Франция.

И история развития интеграции показывает, что регионализм начинает развиваться в этих странах, в которых он находился в достаточно латентном виде, и в том числе в той же самой Франции начинает действовать логика уполномочивания отдельных региональных и муниципальных властей, для того чтобы снизить нагрузку центрального правительства, для того чтобы дать возможность регионам самостоятельно имплементировать те политики, которые для них наиболее адекватны. В течение последних двадцати лет в Европе происходит и другой вид уполномочивания, а именно наделение определенной долей автономии ассоциаций: ассоциаций экспертных, ассоциаций производителей, неправительственных организаций — все они получают доступ к наднациональным институтам, все они получают доступ к обсуждению общих политик, и, так или иначе, они становятся ответственными за обеспечение своего собственного блага. Они получают возможности для того, чтобы имплементировать отдельные политики, и для того, чтобы реализовывать те проекты, которые наиболее адекватны именно для этих сообществ.

В этом смысле мы видим логику, которую преследует Брюссель, логику, которая заключается не в унификации форм управления, форм рациональности, а в том, чтобы сделать отдельные единицы, будь то территориальные единицы или объединения функциональные, чтобы наделить их своим собственным суверенитетом и возможностями рационализации жизни тех индивидов, которые входят в эти ассоциации.