Проблема

Какова зависимость между качеством институтов и характером политического режима? Как различные уровни государственной состоятельности связаны с режимными траекториями? Почему все развитые консолидированные демократии имеют хорошие институты, обеспечивающие закон и порядок, соблюдение прав собственности, эффективное государственное управление, ограничение коррупции, политическую и экономическую конкуренцию, свободу средств массовой информации и др.? С другой стороны, почему есть автократии с преимущественно хорошими институтами, а есть — с очень плохими?

Эти вопросы сегодня находятся в фокусе интенсивных теоретических и эмпирических исследований. При этом ряд авторитетных исследователей приходят к выводу о наличии нелинейной J-образной связи между государственной состоятельностью и качеством институтов, с одной стороны, и уровнем демократии — с другой. Из этого делается, в частности, вывод о том, что консолидированные автократии обладают более высоким уровнем государственной состоятельности и качеством институтов, нежели переходные и гибридные режимы. В качестве примеров (впрочем, немногочисленных) часто приводят Сингапур, Оман, Катар. Но так ли это применительно к другим выборкам, например посткоммунистическим странам? Возникли ли за четверть века трансформаций этих стран автократии с хорошими институтами и высокой государственной состоятельностью, а если нет, то почему?

<...>

Основной вывод, который вытекает из приведенного выше количественного и качественного анализа и относится к ключевой проблеме нашего исследования, заключается в том, что среди посткоммунистических стран нет автократий с высокой государственной состоятельностью и качественными институтами — ни на старте трансформации, ни спустя два десятилетия. Часть посткоммунистических автократий в некоторой степени улучшила ситуацию с государственной состоятельностью, причем, если не принимать во внимание особый случай Таджикистана, наибольший прирост — с 3,6 до 5,2 — продемонстрировал Казахстан, «обогнав» Белоруссию (4,9 из 10,0 в 2009–2010 годах). Во всех остальных случаях наблюдался или умеренный рост (например Азербайджан, Туркменистан), или падение (например Узбекистан). Относительно «низкий уровень» государственной состоятельности (по сравнению с лидерами демократизации) не означает, что посткоммунистические автократии лишены ресурсов развития (напротив, они в большинстве своем богаты природными ресурсами; впрочем, доходы от их экспорта распределяются весьма неравномерно), исключительно бедны и «слабы», т.е. не обладают силовым потенциалом подавления оппонентов. Как раз наоборот, они за двадцать с небольшим лет серьезно нарастили силовой потенциал, успешно сопротивляясь давлению легальной, но лишенной реального влияния, или нелегальной оппозиции (например исламисты в Узбекистане). Улучшились ли при этом институты? Ответ на этот вопрос будет отрицательным, о чем свидетельствуют высокий уровень коррупции, стремление автократов заменять или подменять институты, например, представительства иными конструктами, непредсказуемые, с опасностью повторения всплески насилия даже в процветающих и «примерных» автократиях (например, волнения в казахстанском Жанаозене в 2011 году), склонность к применению насилия для разрешения (чаще «заморозки») конфликтов.

Полученные результаты со всей очевидностью противоречат логике J-кривой.

Модель «царя горы»

Предпринятый выше анализ диаграмм рассеяния и выявленных кластеров динамики государственной состоятельности и режимных характеристик посткоммунистических стран в течение двух десятилетий приводит — в свете распространенных в литературе позиций — к ряду нетривиальных заключений, в том числе относящихся к гипотезе нашего исследования. Мы показали, что, вопреки распространенному мнению (аргументация J-кривой), авторитарные режимы — по крайней мере в нашей выборке — отнюдь не демонстрируют сколько-нибудь высокого уровня государственной состоятельности и качественных институтов.

Действительно, мы фиксируем некоторый общий тренд, свидетельствующий о постепенном приращении государственной состоятельности посткоммунистических стран на протяжении двух десятилетий их трансформаций, независимо от стартовых условий и достигнутых режимных характеристик (за некоторыми проанализированными выше показательными исключениями). Однако — и это очень важный вывод концептуального и прикладного характера! — наш анализ показывает, что посткоммунистические автократии и тяготеющие к ним гибридные режимы не обладают сколько-нибудь высокой государственной состоятельностью и качественными институтами. По диаграммам рассеяния видно, что и на старте посткоммунистических трансформаций, и двадцать лет спустя квадрат IV (максимум государственной состоятельности и минимум демократии) практически не заполнен (к осевым значениям по государственной состоятельности приблизились лишь Казахстан и Туркменистан). Условно говоря, нет среди посткоммунистических автократий своего «Сингапура» или «Омана».

Попробуем разобраться, почему же среди посткоммунистических стран нет автократий с высокой государственной состоятельностью и с качественными институтами. Для этого мы предлагаем неформальную модель «царя горы» — кривую, показывающую зависимость между качеством институтов (ось X) и извлечением ренты (ось Y) в посткоммунистических автократиях (см. рис.).

Наш «царь горы» — это вовсе не «стационарный бандит» (в духе М. Олсона), т.е. не «беневолентный» и рациональный «диктатор», обладающий долгосрочной перспективой, сознательно предоставляющий общественные блага и создающий «хорошие» институты, включая закон и порядок, обеспечение прав собственности, контроль над коррупцией и др. Во-первых, таких авторитарных лидеров вообще мало в современном мире — «беневолентные» и рациональные «диктаторы» типа Ли Куан Ю или султана Кабуса являются, пожалуй, исключениями. Большинство современных «диктаторов» — это скорее «хищники», по сути, склонные к «кочующему» поведению, несмотря на продолжительность их нахождения у власти и временные горизонты, на которые они ориентируются. Во-вторых, мы их вообще не видим в нашей посткоммунистической выборке — ни на старте трансформаций, ни спустя два десятилетия.

Это, повторим, достаточно сильный аргумент против зарубежных и отечественных пропагандистов идеи о том, что авторитаризм на начальных этапах транзита предпочтителен, так как может способствовать экономическим и иным реформам — так действительно бывало в 1980-х годах, когда в повестке дня был переход от аграрных обществ к индустриальным (Южная Корея, Тайвань и др.), но ни разу — в случае современных переходов от индустриальных к постиндустриальным, инновационным, высокотехнологичным обществам.

Перед «царем горы» встает множество проблем, в том числе обусловленных так называемой дилеммой диктатора: он никогда не знает наверняка, кто в его окружении действительно лоялен ему, а кто может готовить заговор. Поэтому (в идеальной ситуации) для обеспечения гарантий сохранения своих властных позиций он должен избрать наиболее эффективные, т.е. рациональные (что, увы, бывает не всегда) варианты взаимодействия с поддерживающими его и иными элитами и организациями. А для сохранения равновесия в обществе — определить ситуационно-оптимальные варианты взаимодействия с потенциальными и реальными группами и сообществами вне режима.

Разумеется, конкретные стратегии, используемые «царем горы», могут быть очень разными, располагающимися в широком диапазоне между двумя аналитически выделяемыми в литературе крайними вариантами — репрессии и кооптации. Для их изучения и сравнения возможны разные подходы — от игровых моделей до анализа казусов. Сейчас же для нас важно выявить некоторые общие характеристики анализируемого феномена. Для этого мы обращаемся к соотношению качества институтов и ренты — как экономической, так и политической.

Последнее обстоятельство особенно актуально для рассматриваемых нами посткоммунистических стран, в которых в начальной точке транзита отсутствовали рыночные отношения; во многих из них по этой причине собственность и власть оказались тесно переплетенными, то есть к экономической ренте добавилась и политическая. В «зависших» в своем транзите (или вновь «сползших» к авторитаризму) посткоммунистических странах именно элиты-победители (при всех их внутренних «войнах») завоевали положение рядом с «царем горы» и обеспечили себе гарантированное извлечение политической и экономической ренты.

Основной вывод, который вытекает из приведенного анализа, заключается в том, что среди посткоммунистических стран нет автократий с высокой государственной состоятельностью и качественными институтами — ни на старте трансформации, ни спустя два десятилетия.

У «царя горы» просто нет интересов, нет мотивации, которая побуждала бы его к формированию качественных институтов управления и сколько-нибудь демократических практик. Созданные им «плохие» (т.е. коррумпированные, непрозрачные и неэффективные) институты для него как раз являются «хорошими», так как они выполняют функции, для которых были созданы, и закрепляют соответствующую «институциональную ловушку». Как следствие, происходит «захват государства», в том числе силовой, и дальнейшее закрепление «большого», но «слабого» (с точки зрения качества институтов) авторитарного государства. Экономическая и политическая рента, а не приоритеты экономической и политической конкуренции и гарантии собственности становятся главным побудительным мотивом поддержания статус-кво и противодействия реформированию, что, в свою очередь, оказывается одним из основных препятствий на пути демократизации.

При этом рента — это основа сохранения статус-кво, но не его гарантия. «Царь горы», решая «дилемму диктатора» и перераспределяя ренту, использует институты (имитационные выборы, доминантную партию и включенную в режим системную оппозицию, государственный аппарат и др.). С их помощью он решает проблемы внутренней и внешней легитимации, обеспечения лояльности «селектората» и поддерживающей его коалиции, минимизации угрозы «дезертирства» элитных групп и потенциала массового протеста. Но для решения этих задач хорошие институты ему не нужны, в том числе потому, что перераспределение ренты чаще идет по неформальным патрональным каналам.

В такой ситуации реальные преграды для реформ создает не сопротивление «проигравших», от которых якобы нужно «изолировать» государство и режим (вынужденно, как бы из благих соображений и чуть ли не поневоле, становящихся авторитарными). Напротив, эти преграды реформам создаются именно «победителями», всеми силами стремящимися не допустить реального продолжения реформ или выхолостить их содержание, сделать их сугубо имитационными. По сути, именно об этом и говорил Дж.Хеллман в своей модели «победителей, которые получают все».

Мы далее модифицируем «кривую победителей» Дж. Хеллмана, которая имеет в виду преимущественно экономическую ренту, и включаем в нее фактор политической ренты, что в случае «царя горы» имеет принципиальное значение. Дело в том, что в посткоммунистических (точнее, постсоветских) автократических режимах политическая рента, обеспечивающая монополию на власть, является условием для извлечения ренты экономической. Без гарантированной политической ренты, предполагающей участие во властной монополии (или как минимум причастность к ней), и при отсутствии гарантий частной собственности и иных четко определенных правил игры, характерных для ситуации де-факто «кочующего бандита», никто — ни олигарх, ни делегированный властью руководитель государственной корпорации, ни кто-либо иной — не может быть уверенным в устойчивости своего доступа к экономической ренте. «Царю горы», демонстрирующему «кочующее» поведение, не слишком сложно и отобрать собственность, и отлучить от ренты.

В модели «царя горы» у монополиста политической и экономической ренты просто нет мотивов для улучшения качества институтов и политической конкуренции. Стабильность и статус-кво для него — главные приоритеты, отказ от них создает реальную угрозу утраты экономической ренты. Не может не возникнуть вопрос: что и почему может побудить «царя горы» начать реформы, которые в случае открытой конкуренции будут грозить утратой статуса и как минимум значительной части захваченной государственной собственности?

В принципе, такие побудительные мотивы могут порождаться разными обстоятельствами. Во-первых, расколами внутри правящих элит, в том числе появлением в них реформаторского крыла (это тоже одна из классических транзитологических тем). Исторические примеры очевидны: Испания после смерти Франко, СССР с приходом Горбачева и др. Хотя реальное соотношение сил внутри режима (режимов) «царя горы» и степень монолитности власти трудно оценить и прогнозировать, данный фактор для посткоммунистических автократий представляется пока что маловероятным.

Во-вторых, подъемом новых и достаточно сильных элитных групп, не связанных с интересами режима «победителей» и стремящихся к установлению новых эффективных и качественных институтов и политических и экономических порядков. Такое тоже бывало, например, в конце 1980-х годов в Чехословакии, в прибалтийских странах и др. Эту опасность «царь горы» хорошо осознает и поэтому использует разные стратегии («кнут и пряник») для сохранения своей монополии.

В-третьих, усиливающимся давлением «снизу» (преимущественно в форме того, что в современной литературе по обсуждаемой нами проблематике получило название «мирные демонстрации»). Если при этом — воспользуемся известным рассуждением Г. О’Доннелла об эволюции бюрократического авторитаризма — «издержки репрессии» начинают превосходить «издержки терпимости» и побуждать к изменениям, «царь горы» уже не в состоянии не обращать внимания на такое давление. Однако здесь вполне вероятна и обратная реакция — «закручивание гаек» и крен от умеренного к открытому авторитаризму с репрессиями, ужесточением режима и пр. Вместе с тем не только протест «снизу», но и изменения широких массовых запросов могут понудить «царя горы» к вынужденным преобразованиям режима.

В-четвертых, давлением внешней среды. Речь здесь идет вовсе не о политическом давлении определенных государств или организаций, против которого «зависшие» в своем транзите посткоммунистические страны выстроили мощные «суверенные» заслоны. Речь идет о широком мировом контексте глобализации экономических процессов и транснационализации процессов политических. Это также условия, предъявляемые к участию «царя горы» в международных экономических, политических, информационных и иных взаимодействиях.

Все эти важные вопросы, однако, выходят за рамки настоящей работы. Но это очень перспективные в теоретическом и практическом планах сюжеты для дальнейших исследований.

Выводы

Проведенное нами исследование позволяет подтвердить сформулированную выше гипотезу и сделать ряд нетривиальных выводов.

Мы показали, что взаимосвязи между различными аспектами государственной состоятельности (в том числе качеством институтов) и режимными характеристиками носят комплексный и многомерный характер. При этом различные аспекты государственной состоятельности оказывают различное влияние на траектории режимных трансформаций в изучаемых нами посткоммунистических странах.

Общей тенденцией последних двадцати с лишним посткоммунистических лет является относительно постепенное приращение государственной состоятельности («повышательные тренды»), независимо от режимных характеристик (за частными и показательными исключениями — Армения, Узбекистан, отчасти Россия и некоторые другие страны). С учетом композиции созданного нами нового индекса государственной состоятельности еще предстоит выяснить, что именно на это приращение влияет — ресурсы или институты.

В ряде случаев мы фиксируем и «понижательные тренды» разных типов. Речь идет о спаде демократии при относительно том же уровне государственной состоятельности; снижении демократии при некотором повышении государственной состоятельности; снижении демократии при снижении государственной состоятельности и при некотором ее увеличении, а также относительном повышении государственной состоятельности при неизменном уровне демократии.

Полученные результаты побуждают к критической переоценке некоторых важных теоретических и эмпирических положений, которые в современной литературе, посвященной проблематике государственности, качества институтов и режимным характеристикам, считаются во многом доказанными. Речь в первую очередь идет об аргументации, используемой применительно к J-кривой, согласно которой автократии демонстрируют более высокие уровни государственной состоятельности, нежели переходные, транзитные режимы. Наше исследование заставляет серьезно усомниться в универсальности такой аргументации. Модель «царя горы» предлагает предварительное объяснение, почему это не так в случае с посткоммунистическими автократиями.

Полученные нами выводы вносят вклад в современную политическую компаративистику, расширяя ее эмпирическую и теоретическую базу. Достигнутые результаты позволяют сформулировать перспективные направления дальнейших исследований. В первую очередь они касаются вопроса об эффективности управления в недемократических государствах и способности заимствованных институтов выполнять ожидаемые функции, а не «мимикрировать» в условия неблагоприятного институционального и культурного контекста.