Подавляющая часть традиционного анализа политики экономических реформ основана на предположении о соотношении издержек и выгод от этих реформ, которое широко известно как J-кривая. Проще говоря, от реформ ожидается сначала ухудшение положения дел в экономике, прежде чем наступит их улучшение. В краткосрочном периоде последствиями экономических реформ являются трансформационные издержки, выраженные в высоком уровне безработицы, росте цен, снижении объема производства, так как экономика подстраивается под значительные изменения в политической и институциональной среде, которые необходимы для того, чтобы добиться выигрышей от долгосрочной эффективности полноценно функционирующих рынков. Соотнося издержки и выигрыши, в момент начала реформ политики сталкиваются с серьезной проблемой: как можно проводить реформы, которые требуют серьезных жертв в краткосрочном периоде ради чистых выигрышей в будущем? Разумеется, те субъекты, которые в результате реформ несут потери, будут брать реванш при первой же удобной возможности и требовать отказа от реформ. Предвидя такую реакцию, политики, действующие в демократической системе, по понятным причинам неохотно предпринимают радикальные экономические реформы. Поэтому, по меткой метафоре Адама Пржеворского, основной проблемой политики реформ является спуск в «долину трансформации» для последующего подъема на «высокие вершины» реформированной системы. Такая логика вылилась в ряд политических рекомендаций, сосредоточенных на одной и той же теме — ограждений государства от давления со стороны проигрывающих в краткосрочном периоде реформы до тех пор, пока не сформируется достаточно сильный контингент выигрывающих от этой реформы, который будет способен ее поддерживать.

Хотя экономические реформы в посткоммунистических странах вызвали более чем достаточно трансформационных издержек, ожидаемая политическая динамика, которую обычно связывают с этими издержками, была едва заметна. Наиболее радикальные программы реформ в этом регионе были начаты и проведены в самых конкурентных политических системах, где политики были наиболее чувствительны к негативной реакции тех представителей электората, которые несли потери в краткосрочном периоде. Вопреки тому, что во время первых послереформенных выборов избиратели во многих случаях отклонили радикальные реформы правительства, программы реформ как таковые сохранились и во многих случаях даже были углублены. Еще более удивительно, что политика посткоммунистических экономических реформ не была подвержена более сильному давлению со стороны тех, кто обычно несет потери в краткосрочном периоде экономической трансформации: бастующих рабочих, бывших государственных чиновников, обедневших пенсионеров или армии безработных.

Большинство же общеизвестных препятствий продвижению экономических реформ в переходных экономиках имеет совсем другие источники: предпринимателей-инсайдеров, которые стали новыми владельцами, чтобы присвоить активы своих фирм; коммерческие банки, которые сопротивлялись макроэкономической стабилизации, чтобы сохранить свои огромные возможности арбитража на разрушенных финансовых рынках; местных должностных лиц, которые хотели предотвратить вход на рынок в своих регионах, чтобы сохранить свою долю монопольной ренты; и так называемых мафиози, которые препятствовали созданию стабильной законодательной базы рыночной экономики.

Сравнение посткоммунистических переходных экономик позволяет заключить, что выигрывающие могут наносить гораздо больший ущерб развитию экономических реформ, чем проигрывающие. Таким образом, успех экономических реформ зависит как от создания, так и от ограничения прослойки выигрывающих.

Этих экономических субъектов с трудом можно отнести к тем, кто несет чистые потери в процессе реформирования. Наоборот, они были его самыми первыми и самыми крупными бенефициарами. Эта выигрывающая сторона не сопротивлялась началу реформ и не предпринимала попыток полностью отменить их. Вместо этого они часто пытались блокировать некоторые достижения процесса реформирования, угрожающие им уничтожением отдельных преимуществ и устранением рыночных деформаций, на которых базировались их собственные прежние выигрыши от реформ. Вместо объединения избирателей в поддержку реформ бенефициары краткосрочного периода зачастую пытались застопорить экономику в состоянии равновесия частичной реформы, которое создает концентрированную ренту для них самих, одновременно возлагая высокие издержки на остальную часть общества.

В то время как общепринятые модели политики экономических реформ реализуются через краткосрочные мотивы субъектов, несущих чистые потери, посткоммунистический переходный период сталкивается с гораздо более серьезными препятствиями к прогрессивным экономическим реформам со стороны субъектов, имеющих чистый выигрыш. Более того, препятствия возникли в меньшей степени в форме ожидаемого (ex ante) сопротивления продвижению реформ или требования фактической (ex post) их отмены вследствие голосования избирателей, чем в форме затянувшегося поддержания состояния частичных реформ и связанных с ними рыночных деформаций. Из этого следует, что нужно пересмотреть предписания, вытекающие из общепринятых моделей, относительно политических институтов как проводников экономических реформ. Эта статья приводит к заключению, что акцент на ограждении государства от давления со стороны проигрывающих от реформ в краткосрочном периоде (центральный момент большинства существующих моделей) должен быть смещен в сторону понимания важности ограничения влияния выигрывающих на ранних стадиях реформ.

Статья начинается с тестирования применимости к посткоммунистическим странам моделей, основанных на J-кривой соотношения издержек и выгод реформы. В ней проверяются и предполагаемые, и фактические политические преграды осуществлению реформ, вытекающие из такой модели. Что касается ожидаемых преград реформам, то примеры переходных экономик свидетельствуют о том, что в государствах с более частыми выборами и более коротким сроком пребывания у власти и соответственно более восприимчивых к настроениям избирателей, несущих потери в краткосрочный период, выше вероятность всесторонних реформ, чем в государствах, которые в большей степени ограждены от давления электората. Что же касается фактических преград, то ежегодное ранжирование успехов экономических реформ доказывает слабость угрозы их отмены в посткоммунистических переходных экономиках.

Далее в статье представлена модель политики экономической реформы, в которой первоначальные политические проблемы порождаются выигрывающими от процесса реформирования в целом. Показано, что частичные экономические реформы вызывают рыночные деформации, ведущие к сосредоточению выигрыша и рассеиванию потерь в краткосрочном периоде. Бенефициары имеют стимул к возможно более долгому сохранению этих источников значительной по размерам ренты путем блокирования любых мер по устранению деформаций. Чтобы подтвердить справедливость этой модели издержек и выигрышей от реформ, используются недавние сведения об изменениях в концентрации доходов в посткоммунистических странах. В переходных экономиках, которые предприняли лишь частичные реформы, произошло более сильное перераспределение доходов в пользу весьма узкой части общества, чем в тех странах, которые осуществили всесторонние реформы или не реформировали экономику вообще. В заключение статьи высказывается альтернативная точка зрения на политические институты, наиболее благосклонные к устойчивому прогрессу экономического реформирования, несмотря на проблемы, создаваемые бенефициарами.

<…>

Выводы

Хотя многие посткоммунистические страны в поразительно короткие сроки сделали гигантский шаг к созданию рыночной экономики, даже в лучших случаях издержки этой трансформации были значительными. Пусть и в различной степени, но каждая страна столкнулась с сочетанием высокой инфляции, высокой безработицы, снижения реальных доходов, сворачиванием общественных услуг и ростом нестабильности, которые дали хорошо известные примеры успехов и неудач экономических и политических реформ в других регионах мира. Тем не менее по сравнению с политической динамикой экономических реформ в этих регионах проигрывающие от реформ в посткоммунистических странах не стали основным политическим препятствием процессу реформирования. В статье доказывается, что именно те страны, правительства которых были наиболее чувствительны к угрозам со стороны несущих потери повернуть реформы вспять, выбрали и проводят наиболее всесторонние программы. И наоборот, правительства, огражденные от давления электората, в лучшем случае достигли лишь некоторого успеха в реформировании своих экономик. Более того, однажды принятые экономические реформы редко поворачивались вспять, если правительство реформаторов, которое их инициировало, затем ушло в отставку.

Хотя посткоммунистические переходные экономики не пострадали от традиционных предполагаемых и фактических препятствий реформированию, они столкнулись со множеством в равной степени серьезных трудностей, проистекающих из неожиданных источников. Экономические субъекты, которые имели невероятные выигрыши от деформаций в частично реформируемой экономике, боролись за эти выигрыши путем сохранения деформаций частичных реформ на протяжении определенного времени. Банкиры, получившие выигрыш от финансовой либерализации, были влиятельной силой, сопротивляющейся макроэкономической стабилизации. Превратившиеся в частных собственников государственные менеджеры, которые сильно выиграли благодаря приватизации, препятствовали созданию эффективной корпоративной правительственной структуры и, следовательно, столь необходимой реструктуризации предприятий. Растущие промышленно-финансовые группы, возродившиеся или впервые возникшие на рынках государственных ценных бумаг, использовали свою власть, чтобы заблокировать вход на новые рынки. Новые предприниматели-мафиози, получившие огромные выигрыши от либерализации внутренней и внешней торговли, сопротивлялись созданию действенной правовой системы, поддерживающей рыночную экономику. В каждом случае выигрывающие на ранних стадиях реформ имели свои мотивы заблокировать их дальнейшее продвижение, которое могло бы исправить те деформации, на которых были основаны их выигрыши. В результате они искали пути продления периода частичных реформ, чтобы сохранить свои первоначальные потоки ренты, хотя и при значительных социальных издержках.

В статье показано, что препятствия, создаваемые бенефициарами, основаны на ряде предположений об издержках и выгодах от реформ, отличающихся от выводов модели J-кривой, на которой основано большинство существующих моделей политической экономии реформ. J-кривая предполагает, что экономические реформы концентрируют краткосрочные издержки и рассеивают выгоды в долгосрочном периоде. Эта статья продемонстрировала, что в посткоммунистических переходных экономиках экономические реформы обеспечивают высококонцентрированные выигрыши в руках отдельных групп людей в краткосрочном периоде, в то же время рассредоточивая трансформационные издержки реформ по всей экономике. Следует ожидать, что продвижение экономических реформ приведет к уничтожению первоначальной концентрации ренты, как только все составные элементы рыночной экономики будут расставлены по своим местам. Итак, несмотря на то что бенефициары приобретали выигрыши на ранних стадиях процесса реформирования, они делали ставку на серьезные деформации, которые затрудняют реализацию выигрышей от эффективности полноценно функционирующих рынков.

Представление, что проигрывающие являются меньшей угрозой процессу экономических реформ, чем выигрывающие, имеет важное значение для нашего понимания политических институтов, которые содействуют или препятствуют проведению экономических реформ. В то время как традиционная политико-экономическая модель основывается на важности ограждения государства от давления со стороны несущих потери путем различных форм государственной автономии, модель частичных реформ подчеркивает необходимость ограничения бенефициаров с помощью роста конкуренции с другими группами или уменьшения в одностороннем порядке их возможности наложить вето на мероприятия по реформированию. Согласно этой точке зрения, расширение степени участия проигрывающих от реформ в процессе принятия политических решений могло бы ограничить концентрированные властные полномочия бенефициаров и удержать их от сохранения состояния равновесия частичной реформы. Наша статья убеждает, что посткоммунистические системы с более высоким уровнем политического участия и конкуренции были способны внедрять и проводить более всесторонние реформы, чем государства, сильно изолированные от политических масс и давления электората.

Модель частичных реформ предлагает объяснение некоторых загадочных аспектов посткоммунистических переходных экономик. Она объясняет, почему некоторые страны долгое время проводили частичные реформы, несмотря на то что краткосрочные издержки были выше, а общие выигрыши — ниже, чем при всесторонних реформах. Она также объясняет, почему посткоммунистические страны, в которых выигрывающие от процесса реформ приобрели значительную власть в принятии решений в области экономической политики, тем не менее остаются в трясине частично реформируемой экономики. Наконец, она дает возможное объяснение сильной связи между демократией и экономическими реформами в посткоммунистических переходных экономиках, акцентируя внимание на преимуществах включения в политику именно тех групп, которые страдают от трансформационных издержек реформы.

Одним из фундаментальных принципов политики экономических реформ всегда было создание прослойки бенефициаров, которые будут способны поддерживать и продвигать процесс реформирования. Это была общая стратегия и для придания реформам необратимого характера, и для наращивания необходимой политической поддержки дальнейшего реформирования. Тем не менее сравнение посткоммунистических переходных экономик позволяет заключить, что выигрывающие могут наносить гораздо больший ущерб развитию экономических реформ, чем проигрывающие. Таким образом, успех экономических реформ зависит как от создания, так и от ограничения прослойки выигрывающих. Парадоксально, что наиболее эффективной мерой по ограничению бенефициаров в посткоммунистических странах оказалось гарантированное включение в политический процесс именно тех групп избирателей, которые в большинстве моделей политической экономии реформ исключены из этого процесса: несущих потери в краткосрочном периоде реформ.

Перевод с английского Елены Раковой

Фотография на обложке: Манифестация, организованная столичным объединением избирателей. Москва, Старая площадь, 7 ноября 1990 г. / А. Бабушкин, Фотохроника ТАСС