Предлагаемая статья представляет собой попытку рассмотреть проблему российского федерализма в более широком контексте децентрализации государственной власти. Необходимость такого подхода в настоящее время ощущается особенно остро. Люди, разрабатывавшие и воплощавшие в жизнь концепцию российского федерализма (законодатели, политики, политологи), как правило, забывали о том, что федерализм являет собой всего лишь частный случай децентрализации, даже если учитывать только вертикальный аспект последней. В результате к сегодняшнему моменту процесс децентрализации в России развивается в самом неблагоприятном и опасном для ее государственности направлении.

В общих чертах этот процесс можно описать следующим образом:

• во-первых, децентрализация происходит в высшей степени неупорядоченно: огромное количество полномочий и ресурсов перераспределяется на договорной основе либо присваивается явочным порядком. Вследствие этого возникает статусное неравенство субъектов РФ, неизбежно ведущее к выстраиванию иерархической системы. Уже сегодня можно говорить о становлении в России иерархического федерализма;
• во-вторых, децентрализация принимает крайне однобокий характер, затрагивая, по существу, только взаимоотношения между федерацией и ее субъектами. Следствием подобной однобокости является активизация встречных процессов централизации. Новыми центрами концентрации государственной власти становятся исполнительные органы регионов, чьи интересы заключаются в том, чтобы:

1. перетянуть к себе как можно больше полномочий и ресурсов от федерального центра,
2. ослабить либо вообще ликвидировать местное самоуправление,
3. подмять под себя представительные и судебные органы власти, поставить под свой контроль местные отделения федеральных структур;
4. уйти из-под контроля общества, прессы и региональных подразделений центральной власти.

Итог: усиление центробежных тенденций в государстве и создание предпосылок для произрастания на региональном уровне жестко централизованных авторитарных режимов.

Сразу оговорюсь, что я считаю бессмысленным подходить к федерализму с оценочной точки зрения — как к безусловному благу или безусловному злу. Главный вопрос заключается в том, какие аспекты федерализма выводятся на первый план, а какие остаются в тени. В зависимости от этого федералистская идеология может в настоящее время послужить причиной разрушения российского государства либо стать одним из источников его консолидации на новой основе.

I. «Децентрализованный федерализм» как идеология региональных элит

В настоящее время в российской политике на региональном уровне закрепился определенный идеологический подход к решению проблемы федерализма. Особенность этого подхода заключается в том, что он не изложен в виде систематической концепции. Составить о нем впечатление можно только по отдельным высказываниям и действиям представителей региональных элит.

Основными чертами этой идеологии являются:

1. оправдание практики несоблюдения регионами российских законов;
2. кричащее противоречие между желанием ускорить процесс федерализации и требованием затормозить развитие местного самоуправления;
3. нежелание реформировать сложившуюся систему межбюджетных отношений на началах прозрачности, упорядоченности и систематизации;
4. горячее одобрение нынешней практики заключения договоров о разграничении полномочий.

Остановимся на каждом из этих пунктов более подробно.

1. Нарушение российских законов

Тезис о стихийной децентрализации получает подтверждение, когда мы обращаемся к распространенной практике нарушения субъектами федерации российских законов. В сущности, эти нарушения в основной своей массе являются каналами перераспределения властных полномочий — добавим, перераспределения, производимого регионами односторонне и явочным порядком.

Само собой разумеется, что противоречия между региональными и федеральными законами — обычное дело для повседневной законодательной рутины федеративного государства. Но в данном случае речь идет отнюдь не о случайных несоответствиях, возникающих в рабочем порядке, а о сознательной установке на «самостийность» законодательства субъекта федерации. Появились уже и теоретики такого подхода. Председатель Палаты Республики Государственного Собрания Республики Саха Е. М. Ларионов заявляет: «Ряд зарубежных и российских ученых и политиков считает, что федерализм бывает централизованным и децентрализованным. На первый взгляд, такой подход в теоретическом плане правильный, однако на практике централизованный федерализм постепенно приводит к методам унитарного государства. В связи с этим могут раздаваться голоса, и они уже раздаются, что необходимо привести в соответствие конституции республик, уставы краев и областей к Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, это и есть централизованный федерализм.

Отсюда следует, что истинный федерализм ничего общего не имеет с понятием централизованного федерализма, и мы думаем, близнецов конституций и уставов не должно быть, как в прошлые времена, когда мы их просто списывали».

Возникает подозрение, что якутский спикер сознательно затушевывает суть проблемы. Требование привести в соответствие конституции и уставы субъектов РФ к российской Конституции трактуется им как механическое копирование и в таком абсурдном виде отвергается. Между тем очевидно, что в данном требовании содержится нечто иное, а именно обязанность устранять противоречия между региональным и федеральным законодательством в части, не относящейся к собственным предметам ведения субъектов федерации.

Совершенно очевидно, что острие этого логического трюка направлено г-ном Ларионовым против сторонников единства законодательного поля в России. В то же время он предоставляет нам право причислить к адептам «децентрализованного федерализма» всех тех, включая самого себя, кто отстаивает право субъектов РФ вступать в противоречие с федеральными законами и тем самым присваивать явочным порядком полномочия федерального центра.

Главный вопрос заключается в том, какие аспекты федерализма выводятся на первый план, а какие остаются в тени. В зависимости от этого федералистская идеология может в настоящее время послужить причиной разрушения российского государства либо стать одним из источников его консолидации на новой основе.

Разговор о несоответствии конституций и законов ряда субъектов РФ федеральному законодательству ведется с 1994 года. Уже тогда обращалось внимание на то, что 7 республик в составе РФ (Якутия, Башкирия, Татарстан, Чечня, Тува, Коми, Бурятия) провозгласили себя суверенными. При этом Башкирия объявила свои отношения с РФ договорными, а Татарстан заявил о прерогативе «самостоятельно определять свой государственно-правовой статус» и назвал себя субъектом международного права. Кроме того, Татарстан, Башкирия и Саха (Якутия) закрепили в своих конституциях механизмы приостановки федеральных законов, «ущемляющих интересы республики, а Тува, сделавшая то же самое, пошла еще дальше, предусмотрев право выхода из Российской Федерации. Были установлены грубые нарушения рядом республик Конституции РФ в области прав человека, национального и языкового равноправия, гражданства, налогового законодательства, воинской службы. Отмечались факты очевидного вторжения этих субъектов РФ в компетенцию федерации (например, в вопросе о назначении республиканских прокуроров).

С тех пор не появилось никаких признаков того, что вышеозначенные республики вняли справедливой критике и устранили хотя бы самые вызывающие пункты противоречий с Конституцией РФ — за исключением тех крайне редких случаев, когда их заставил это сделать Конституционный суд.

Авторитет последнего, впрочем, также попирался самым беззастенчивым образом. Достаточно указать на решения КС от 13.03.92 относительно ряда нормативных актов Республики Татарстан. Неконституционными были признаны, в частности, положения о договорной основе отношений Татарстана и Российской Федерации, о его статусе как субъекта международного права, об ограничении действия на его территории законов России. Все эти положения тем не менее продолжают фигурировать в татарстанской конституции и поныне.

Не следует забывать, что речь идет об основных законах республик, призванных задать алгоритмы развития их законодательных систем. Следовательно, не отреагировав адекватно и вовремя на указанные нарушения, федерация позволила заложить в эти алгоритмы вирус хронического несоответствия федеральному законодательству. Так или иначе, но процесс накапливания несоответствий и противоречий в российской системе законодательных актов продолжается и постепенно переходит в качественно новую фазу.

Если раньше субъекты РФ принимали неконституционные акты «тихо и незаметно», стараясь не привлекать к такого рода законотворчеству особого внимания, то теперь они все чаще бросают российскому законодательству открытый вызов. Так, в ноябре 1996 года президент Бурятии Потапов объявил о введении в республике «Особого режима управления экономикой и социальной сферой», а главным элементом этого режима провозгласил отказ от выполнения ряда республиканских и федеральных законов.

На той же пресс-конференции, где Потапов сделал заявление об особом режиме, он поведал представителям СМИ о любопытном разговоре, состоявшемся между ним и президентом Татарстана Шаймиевым: «Я советовался с удмуртами. Сейчас видите, в Удмуртии как идут дела. Я когда с Волковым советовался, я говорю: „Слушай, я Шаймиеву сказал: «Вот что у нас произошло». Он говорит: «Ну и дурак. Не надо было идти [на выборы глав муниципальных образований. — С.М.]... Надо было назначать [глав муниципальных образований. — С.М.] с согласия [представительных органов самоуправления]». Я говорю:

— Вы-то это сделали, но вы же Конституцию Российской Федерации нарушили и федеральное законодательство нарушили!

— Ну и что, что нарушили? Зато порядок будет там“».

Из этого разговора становится ясным, насколько большую роль в расшатывании российского законодательства играют признанные «авторитеты» суверенизации и сам процесс обмена опытом между региональными лидерами.

В ряде случаев имеет место открытое неповиновение требованиям законодательства. Так, президент и парламент Калмыкии отказались приводить избирательное законодательство республики в соответствие с федеральным даже после того, как Центризбирком во всеуслышание заявил о грубейших нарушениях Конституции.

Ниже будут более подробно рассмотрены нарушения отдельных законов.

Если попытаться сформулировать основные результаты этого процесса, то мы придем к следующим выводам:

• узурпация властных полномочий;
• облегчение произвольного доступа к бюджетным средствам;
• массовые нарушения гражданских прав.

Рассмотрим каждое из этих явлений в отдельности.

2. Узурпация властных полномочий

Процесс присвоения региональными властями властных полномочий имеет два направления — внутреннее и внешнее, которые, как правило, развиваются параллельно и одновременно. Под внутренним направлением я имею в виду присвоение главами администраций субъектов РФ функций других внутрирегиональных органов власти — правительств, законодательных собраний, судов и органов местного самоуправления. Такое присвоение может осуществляться как в скрытой, так и в явной форме.

Пример демонстративного поведения, как всегда, преподносит президент Калмыкии Илюмжинов. 16 февраля 1998 года он подписал указ об упразднении республиканского правительства и переходе его полномочий к президенту, т.е. к самому себе. Мотивы этого поступка «Известия» усматривают в том, что «ликвидация правительства дает возможность президенту распоряжаться бюджетом более свободно, чем прежде». В данном случае Илюмжинов нарушил не федеральное, а республиканское законодательство, но, несмотря на это, логика его действий вполне вписывалась в стратегию противостояния федерации, поскольку, как пишут «Известия»: «Известны усилия К. Илюмжинова, направленные на создание лояльных ему во всех отношениях федеральных структур: системы судов, прокуратуры, милиции. Фактически в республике… осталась единственная федеральная структура, на которую не распространяется власть амбициозного президента, — это Управление Федеральной службы безопасности в Калмыкии. Тем не менее К. Илюмжинов делает все возможное, чтобы сменить неугодного ему начальника ФСБ».

Особенно интересны попытки легитимизировать подчинение территориальных органов федеральных структур. Такая попытка была предпринята президентом Ингушетии Русланом Аушевым, который вынес на референдум вопрос о переведении правоохранительных органов и судов из федерального в республиканское подчинение. Верховный суд РФ признал незаконным это решение, что встретило крайне болезненную реакцию в руководстве республики. Помощник президента сказал: «Решение о проведении референдума принимал съезд ингушского народа, и он же будет его отменять».

Однако предпринятая Аушевым попытка действовать в открытую в процессе присвоения федеральных полномочий скорее выглядит исключением на фоне других регионов, предпочитающих тактику «тихого» перетягивания этих же полномочий под свою юрисдикцию.

3. Ущемление прав граждан на местное самоуправление

Особый интерес представляют собой массовые нарушения регионами российского законодательства, например те, которые были предприняты после принятия в 1995 году закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Нарушения субъектами РФ ее Конституции и законов повсеместно случались и раньше, но с появлением, развитием и укреплением органов местного самоуправления эти нарушения утратили абстрактный характер, потому что начали вонзаться в живую плоть: порождать конфликты и человеческие трагедии.

Республики в составе РФ первыми увидели в местном самоуправлении угрозу своему всемогуществу, которого они достигли путем постепенного перетягивания полномочий от федерального центра, — и первыми объявили крестовый поход на этот новый и только нарождающийся в России институт гражданского общества.

Именно поэтому в течение 1996 года критика местного самоуправления заняла столь значительное и почетное место в идеологии властвующих региональных элит. При этом наиболее распространенными являются три аргумента:

а) полноценное самоуправление — дело далекого будущего. Президент Татарстана Шаймиев: «Мы находимся только в начале пути к созданию демократического общества. По-моему, сейчас еще рано принимать законы о местном самоуправлении на уровне городов и районов»;
б) местное самоуправление вносит хаос и дезорганизацию в систему руководства регионом. Глава Республики Мордовия Меркушин: «Многие депутаты нижней палаты парламента убеждены в том, что демократия — это когда власть опускается до самых низов. Но за такими красивыми словами сегодня скрывается опасность потери управляемости страной, субъектом федерации…»;
в) отсутствие финансовой базы не позволяет формировать органы самоуправления на большинстве территорий. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев: «Сегодня гораздо важнее улучшить положение в экономике, а потом, когда это произойдет, шаг за шагом развивать местное самоуправление, создавать его экономическую базу».

Поражает наивность, с которой региональные лидеры не замечают, что точно такие же аргументы могут быть обращены против столь горячо любимого и защищаемого ими федерализма! Действительно, совершенно невозможно понять, почему выбирать власть на уровне городов и районов преждевременно, а на уровне субъектов федерации — самое время. Почему выборная власть в муниципальных образованиях дезорганизует управление регионах, а вот выборная власть в регионах отнюдь не дезорганизует управление Россий в целом и, напротив, даже укрепляет?

Однако в наиболее абсурдное противоречие впадают те региональные лидеры, которые говорят об отсутствии надлежащей финансовой базы для местного самоуправления. Особенно в том случае, если возглавляемые ими регионы сами являются дотационными. Когда г-н Меркушин рассуждает о недостаточности экономической базы местного самоуправления, он, видимо, забывает, что Республика Мордовия представляет собой один из самых депрессивных регионов России, целиком зависящий от федеральных дотаций.

Я говорю:
— Вы-то это сделали, но вы же Конституцию Российской Федерации нарушили и федеральное законодательство нарушили!
— Ну и что, что нарушили? Зато порядок будет там.

«Какое у нас местное самоуправление, когда 80–90% районов сейчас живут на трансферте, финансовой базы нет», — сокрушается президент Бурятии Потапов. И это — через 10 минут после торжественно-назидательного заявления: «Надо ускорить и действительно придвинуться к действительному федерализму. Россия, провозглашая сейчас федерализм, на самом деле сохраняет унитарное государство». Позвольте, но ведь Бурятия тоже самым безнадежным образом «сидит на трансферте», о чем г-н Потапов сообщил на той же самой пресс-конференции! Значит, федерализм без денег строить можно, а местное самоуправление нельзя? Унитарное государство в масштабе региона — хорошо, а в масштабе России — плохо?..

Еще один пример. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев вошел в Государственную Думу с предложением: «Установить переходный период реформирования системы местного самоуправления сроком на 2 года. На время переходного периода разрешить назначаемость руководителями исполнительной власти субъектов российской Федерации глав муниципальных образований местного самоуправления по согласованию с представительным органом власти данных муниципальных образований». В пояснительной записке предложение мотивируется тяжелым положением регионов, отсутствием финансовой базы самоуправления. Остается, однако, непонятным, почему по тем же самым причинам г-н Антуфьев не предлагает ввести переходный период реформирования федеративных отношений, на время которого разрешить «назначаемость» Президентом России руководителей исполнительной власти субъектов федерации? Ведь Смоленская область тоже не способна обеспечить за счет собственных источников минимальную бюджетную потребность.

Совершенно очевидно, что критика местного самоуправления в устах региональных лидеров основана на двойном стандарте и служит исключительно для оправдания их нежелания делиться с кем бы то ни было властными полномочиями и финансовыми ресурсами.

Именно этим стремлением и было продиктовано массовое нарушение субъектами федерации российского законодательства о местном самоуправлении. В авангарде данного демарша выступил традиционный лидер российской «суверенизации» — Татарстан.

29 ноября 1994 года в конституцию Татарстана была внесена поправка, согласно которой в городах и районах республики власть осуществляется не органами местного самоуправления (как значилось в первоначальном тексте), а органами государственной власти в лице советов народных депутатов. На следующий день президент Шаймиев подписал закон «О местных органах государственной власти и управления», в котором новая система была прописана более подробно. Главная ее особенность заключается в том, что глава местной администрации (района или города) назначается президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего совета народных депутатов.

В число стойких нарушителей федерального законодательства о местном самоуправлении Татарстан попадает с весны 1996 года — после того как он отказался приводить свои нормативные акты в соответствие с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который требует формировать на уровне городов и районов органы местного самоуправления и не допускает никаких «согласований» кандидатов в главы местной администрации с региональными лидерами.

Примерно с этого же времени татарский закон «О местных органах государственной власти и управления» начинает играть роль своеобразной «нормативной модели» для тех региональных администраций, которые решились встать на путь фактической ликвидации органов самоуправления в городах и районах. В качестве одного из «рядовых» примеров такого рода подражания можно привести принятый в первом чтении (28.10.96) проект закона «О территориальных органах государственной власти Новосибирской области», предполагающий избрание в районах и городах областного значения советов депутатов и практику назначения глав территориальных администраций по согласованию с советами.

Наиболее радикальная и в то же время скандальная попытка реализовать «татарскую модель» была предпринята руководством Удмуртии.

В отличие от Новосибирской области и ряда других регионов, где органы местного самоуправления в районах и городах не избирались, в Удмуртской республике местные выборы прошли еще в апреле 1994 года. Принятый в 1995 году Федеральный закон автоматически взял избранные органы местного самоуправления под свою защиту. В этих условиях руководство республики, увидевшее в новом институте управления угрозу своему всевластию, отважилось бросить федеральному законодательству открытый вызов.

В апреле 1996 года Госсовет Удмуртии по инициативе своего председателя Александра Волкова принял закон «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике», которым фактически упраздняется система органов местного самоуправления, существовавшая в республике с 1994 года. Вместо нее предлагалось ввести жесткую административную вертикаль, подчиненную президиуму Госсовета (т.е. фактически лично Волкову) и прикрываемую декоративными советами депутатов. Во исполнение этого закона, находящегося в открытом противоречии с Конституцией и законодательством России, в республике начался процесс ликвидации законно избранных населением органов местного самоуправления. Под давлением Волкова большинство избранных мэров и глав районных администраций Удмуртии безропотно сложили с себя полномочия и приняли статус руководителей, назначенных президиумом (!) Госсовета Удмуртии. Представительные органы самоуправления были заменены так называемыми объединенными советами (термин, также взятый из татарского закона), состоящими из депутатов упраздненных органов местного самоуправления и депутатов Госсовета первого созыва (!!), избранных от соответствующих территорий. Только городская Дума Ижевска вместе с мэром города Анатолием Салтыковым осмелилась оказать сопротивление произволу. В результате А. Салтыков в нарушение всех российских законов был отстранен от своей должности решением Госсовета. В настоящее время Конституционный суд рассматривает несколько исков по этому делу.

Удмуртская эпопея продемонстрировала готовность региональных элит консолидироваться во имя отстаивания своих общих корпоративных интересов. В октябре 1996 года в удмуртской прессе появилось обращение глав 15 республик к президенту России отозвать из Конституционного суда запрос по Удмуртии. Обращение подписали главы Адыгеи, Республики Алтай, Башкирии, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Коми, Марий Эл, Мордовии, Татарстана, Тывы, Удмуртии и Хакасии. Основной пафос обращения заключался в том, что субъекты РФ вправе сами решать, в каком виде должно существовать местное самоуправление на их территориях. Эта же идея содержалась в поправке к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенной Советом Федерации по инициативе А. Волкова и С. Антуфьева и отвергнутой Государственной Думой.

Все эти факты свидетельствуют о том, насколько активными, настойчивыми и солидарными могут быть региональные элиты, отстаивающие свои полномочия и привилегии от «посягательств» снизу. Теперь было бы нелишним рассмотреть и те способы, к которым они прибегают с целью перетягивания их сверху, от федерального центра.

4. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: поймать рыбку в мутной воде

Одной из характерных особенностей умонастроения региональных элит является их ярко выраженное нежелание реформировать нынешнюю крайне запутанную, неясную и противоречивую систему отношений между центром и субъектами РФ.

С этой точки зрения наибольший интерес вызывают межбюджетные отношения, поскольку самым красноречивым показателем могущества власти на региональном уровне является объем финансовых ресурсов, находящихся в ее управлении.

Нынешнюю систему межбюджетных отношений можно уподобить темному лесу, а центральные и региональные органы власти — блуждающим в нем охотникам, которые надеются использовать темноту для переманивания друг у друга добычи обманным путем.

Вот основные параметры этого «темного леса»:

1. в стране отсутствует единая система оценки финансовых (налоговых) потенциалов субъектов РФ, а следовательно, и их минимальной бюджетной потребности. И это — вопреки тому факту, что неравномерность экономического развития регионов в России, может быть, одна из самых высоких в мире;
2. имеющиеся на сегодняшний день показатели межбюджетных расчетов позволяют оценить только отношения между федеральным и региональными бюджетами, а не отношения между федеральным бюджетом и регионами в целом. Это обусловлено тем, что федеральные отраслевые программы не учитываются в их региональном разрезе, так как средства по ним перечисляются через различные министерства и ведомства, минуя территориальные бюджеты. Не подлежат учету (не говоря уже о контроле) и средства региональных внебюджетных фондов, которые порою бывают очень значительны;
3. в стране до сих пор отсутствует (даже на концептуальном уровне) методика определения минимальных стандартов уровня жизни, на основе которой можно было бы рассчитать минимальный уровень бюджетной обеспеченности каждого региона, определить поправочные коэффициенты, позволяющие добиться более или менее справедливого распределения финансовой помощи.

Ввиду обстоятельства, изложенного в пункте 1, формальное равенство регионов в вопросе отчисления налогов в федеральный бюджет оборачивается глубоким неравенством и вопиющей несправедливостью. В результате Москва, чей налоговый потенциал в 2 раза превосходит среднероссийский, отчисляет в федеральный бюджет такую же долю налога на прибыль (в том числе и на прибыль банков!), что и та же Мордовия, чей потенциал в 2 раза ниже общероссийского.

При такой системе существенно выигрывают богатые субъекты РФ, ничего не теряют бедные и теряют очень многое средние. Ведь совершенно очевидно, что таким образом производится скрытое дотирование богатых регионов, в то время как регионы со средним потенциалом искусственно ставятся в положение дотационных, т.е. вынужденных месяцами дожидаться возвращения изъятых у них доходов в виде трансфертов. Бедным же регионам, полностью зависящим от трансфертов, в сущности, безразлично, в каких размерах их мизерные доходы изымаются центром. Побочный результат этой системы — встречные финансовые потоки, являющиеся одной из причин как коррупции, так и задержек бюджетного финансирования.

Обстоятельство, изложенное под № 2, означает, что обсуждение проблем оказания централизованной помощи субъектам федерации, по сути, сведено к распределению или перераспределению средств одного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В результате трансферты практически не влияют на выравнивание бюджетов субъектов федерации.

Наконец, обстоятельство № 3 не позволяет справедливо распределить даже те средства, которые мобилизуются в фонде финансовой поддержки.

Отсутствие данных, характеризующих налоговые потенциалы, равно как и суммарные финансовые потоки между центром и субъектами федерации, практически исключает формирование взвешенной региональной экономической политики, соответствующей современным требованиям и политической обстановке. Это ведет к бесконтрольности расходования бюджетных средств и усугубляет экономическое положение в стране.

С другой стороны, эта ситуация оборачивается немалой выгодой для тех региональных руководителей, которые умеют использовать непрозрачность и противоречия межбюджетных отношений с целью увеличения финансовых преимуществ своих регионов. Очевидно, что таких удачливых регионов всегда будет меньшинство; и в этой связи возникает вопрос, почему проигрывающие регионы, имеющие большинство в Совете Федерации, не ставят вопрос о срочном реформировании системы? Ответ заключается в том обстоятельстве, что федеральный центр в лице своих финансовых органов сам является одним из опытнейших и заинтересованных охотников «темного леса», или искуснейших удильщиков в мутной воде… Центр заинтересован в сохранении нынешней системы в первую очередь потому, что она резко повышает его распределительные возможности, а значит, и уровень произвольности распределения. Чем выше степень произвола, тем жестче зависимость отдельного регионального лидера от благоволения центра и тем легче сбивать настойчивость его требований к федеральному бюджету. Если же межбюджетные отношения будут реформированы на основе принципов прозрачности и непротиворечивости, то беспомощность и порочность финансовой деятельности центра неизбежно предстанут на всеобщее обозрение в беспощадной наготе.

Именно по этой причине центр заинтересован в том, чтобы те регионы, которые объективно проигрывают от существующей системы, поддерживали в себе иллюзию о преимуществах индивидуально-договорных отношений с центром. И делать это ему удается благодаря известной психологической особенности: в условиях отсутствия (или неясности) правил игры каждому игроку кажется, что он может перехитрить всех остальных.

5. Соблазны и лукавство договорной федерации

На мой взгляд, изложенные в предыдущей главе особенности взаимоотношений центра и регионов представляют собой главный контекст затянувшегося процесса заключения договоров Российской Федерации с собственными субъектами.

Здесь как бы сама собой напрашивается аналогия с процессом строительства финансовых пирамид. 89 субъектов РФ можно уподобить вкладчикам, имеющим каждый свою «кровную» долю в общем фонде, которые в данном случае равнозначны определенным экономическим полномочиям государства (включая бюджетные, распорядительные и т. п.), являющимся источником дивидендов в виде контроля над финансовыми ресурсами. Существует только два способа поделить этот фонд:

1. синхронное распределение полномочий на основе единых для всех объективных критериев;
2. поочередное наделение полномочиями в соответствии с индивидуальными договоренностями.

Совершенно очевидно, что аналогия с финансовыми пирамидами возникает при реализации второго варианта. В этом случае наиболее внушительную и ценную часть фонда разделят между собой вкладчики, сумевшие протолкаться в очередь первыми; и сделают они это за счет большинства вкладчиков, стоящих в середине и конце. Крайне интересен вопрос: при каких условиях остается в выигрыше главный махинатор (в нашем случае — федеральный центр)? Ответ: только в том случае, если ему удастся убедить основную массу вкладчиков, что каждый из них согласно очереди получит свою долю со всеми причитающимися дивидендами. Если же не удастся, то его ожидает банкротство, потому что вся очередь предъявит ему иск на получение полномочий в том же объеме, которым он одарил счастливчиков, стоявших в списке очередников самыми первыми.

Для того чтобы понять, о чем идет речь, достаточно проанализировать те преимущества, которые получили лидеры договорного процесса — Татарстан и Башкортостан. В 1995 году все субъекты РФ платили в федеральный бюджет 10% подоходного налога, тогда как Татарстан — только 1%. Все регионы отдавали центру половину акцизов на спирт и вино-водочные изделия и в полном объеме — акцизы на нефть, нефтепродукты и газ; Татарстан и Башкирия оставляли эти акцизы целиком у себя. Это означает, что оба эти субъекта РФ в гораздо меньшей пропорции, чем остальные, участвовали в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, государственной границы и целого ряда других жизненно важных институтов федерации.

Преимущества, полученные следующей шеренгой договорников, носили уже менее ярко выраженный характер. Так, Свердловская область и ряд других субъектов РФ уже не получили в свое распоряжение фиксированных долей от тех или иных налогов (сверх общефедерального уровня); однако им удалось добиться возможности закрепления таких долей в ежегодных соглашениях, заключаемых с Минфином. Еще одно достижение данной категории регионов — оставлять часть федеральных налогов в зачет поступлений по федеральным программам. Казалось бы, таким путем решается одна из проблем, описанных в предыдущей главе (устранение искусственной дотационности, встречных финансовых потоков и т.д.). Но ведь это делается на основе индивидуального договора с двумя-тремя из субъектов РФ, что означает сужение оперативного маневра для решения аналогичной проблемы десятком других регионов!

Заслуживает упоминания еще одно преимущество, получаемое регионами, заключившими договоры на манер Свердловской области. Это есть счастье независимости от задержек, перебоев и явной несправедливости, возникающих при выплате трансфертов. Действительно, помимо несуразностей, связанных с расчетом трансфертов, получающие их регионы страдают от избирательности центра в ходе их непосредственной выплаты, когда одни получают все сразу и сполна, а другие мучительно ожидают месяцами и даже годами.

Особая проблема — соглашения о разграничении собственности. При отсутствии единых для всей России критериев оценки государственной собственности решение вопроса о ее разграничении зависит от произвола договаривающихся сторон. Таким образом, здесь мы имеем еще один дополнительный источник экономического неравенства, вытекающий из субъективных причин.

Главный порок нынешней федеративной системы заключается не столько в том, что она договорная, сколько в том, что она основана на множественности договоров, каждый из которых имеет сепаратный и чуть ли не кулуарный характер. Неслучайным представляется тот факт, что договоры очень часто скрываются от общественности, переводятся чуть ли не в разряд государственной тайны. Однажды депутат Государственной Думы жаловался мне, что губернатор области, от которой он избирался, отказывается ознакомить его с текстом договора…

Эта секретность объясняется очень просто. Смысл договорного процесса состоит в том, чтобы:

1. одна категория субъектов РФ получила ряд преимуществ за счет всех остальных;
2. каждый из этих остальных пребывал в иллюзии, что, заключив свой сепаратный договор, он выигрывает больше, чем мог бы добиться в борьбе за всеобщее равноправие.

Более сильные и ловкие присваивают полномочия в большем объеме и становятся федеративной знатью. Менее оборотистые образуют «черную кость», несущую всю тяжесть трудов по поддержанию федерации. Возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений, которая и была названа выше иерархическим федерализмом.

II. Сбалансированный федерализм как альтернатива хаосу и распаду

Губернаторские выборы, прокатившиеся по России в 1996 году, грозят в самое ближайшее время отозваться новым болезненным ударом по всей вертикали исполнительной власти. О состоянии российской федеративной политики можно судить хотя бы по тому факту, что выборы проводились в отсутствие федерального регулирования властных отношений внутри регионов. В самый разгар губернаторских кампаний президентом в очередной раз был отвергнут законопроект «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ», призванный заложить элементарные гарантии разделения властей в регионах. В сущности, губернаторам был выдан карт-бланш на превращение в царьков. В ряде случаев новоизбранные губернаторы ознаменовали свое вступление в должность акциями неповиновения федеральному закону. Так произошло, например, в Кировской области, где губернатор, едва избравшись, сразу же заявил об отмене муниципальных выборов. Совершенно очевидно, что эти выборы, освободившие большинство региональных лидеров от угрозы отстранения сверху, способны придать новый импульс центробежным устремлениям регионов.

В этих условиях опрос о создании новых механизмов контроля за регионами, новых рычагов управления страной становится для федерального центра вопросом выживания и приобретает пожарный оттенок.

Необходимо признать, что идеология «децентрализованного федерализма» способна в кратчайшие сроки разрушить и без того уже хрупкую государственность России. В условиях жесточайшего социально-экономического кризиса, когда страна боле всего нуждается в эффективном использовании и рациональном распределении ресурсов, практика паразитирования привилегированных субъектов РФ на общенациональном фонде ресурсов абсолютно недопустима. Но это неизбежно при сохранении нынешней модели децентрализации государственных полномочий.

Региональному эгоизму необходимо в срочном порядке противопоставить общегосударственную идеологию сбалансированного федерализма.

Эта идеология должна исходить из того, что понятие «федерализм» применяется к политической системе, обладающей двойственной природой. Принцип федерализма предполагает не только самостоятельность субъектов федерации, но и подчинение их единым федеральным законам. Иными словами, федерализм — это определенного рода баланс между децентрализацией и централизмом. Создать дисбаланс в сторону централизма означает вернуться к унитарному государству. Сделать главный упор на самостоятельности субъектов — значит ослабить контроль над децентрализацией, пустив ее по колее неупорядоченного и стихийного развития. Это в полной мере соответствует знаменитому лозунгу «берите суверенитета, сколько хотите».

Суть сбалансированного подхода — в соблюдении равновесия между децентрализацией и выстроенным на строго правовой основе централизмом. Идея равномерной децентрализации предполагает, что власть не концентрируется в чрезмерных объемах на региональном уровне, а рационально перераспределяется между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, не давая ни одному из этих ярусов перевеса, достаточного для разрушения любого другого. При этом за федерацией закрепляются функции контроля, необходимые для поддержания устойчивости всей системы.

Для успешного функционирования этой системы необходимо позаботиться о создании целого ряда федеральных институтов и механизмов.

1. От федерального вмешательства — к федеральному принуждению

Возникает настоятельная необходимость в создании института федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Не так давно в Государственной Думе уже был сделан первый шаг к созданию этого института: принят пакет законов о выборах в органы местного самоуправления, впервые вводящий идею о том, что федеральными законами могут регулироваться те предметы ведения субъектов РФ, которые, вопреки законодательству, не урегулированы их собственными законами. Но этого еще явно недостаточно.

Главная суть этого института состоит в том, чтобы на основе судебных процедур приостанавливать и отменять законы и другие нормативные акты субъектов РФ, которые противоречат российскому законодательству. Кроме того, необходимо также пресекать действия должностных лиц, направленные на реализацию таких актов. Решая последнюю задачу, мы подходим вплотную к механизму федерального принуждения, основанному на слаженном взаимодействии судебной и президентской власти.

Практика нынешнего иерархического федерализма показывает, что судебные решения, в том числе и самого высокого уровня, могут оказаться пустым звуком для наиболее могущественных и привилегированных субъектов РФ. В этой связи возникает потребность подкрепить их авторитетом и властными полномочиями наиболее могущественного органа российской политической системы — президента.

Сегодня надо говорить не о том, что у президента слишком много полномочий, а о том, что их система выстроена крайне нерационально: будучи избыточными в одних областях (например в экономике), они ничтожны либо совершенно отсутствуют в других. Пример — конституционный пробел, не позволяющий президенту контролировать исполнение законов субъектами РФ. Иными словами, при всем громадном объеме своих полномочий президент не обладает самыми необходимыми рычагами для выстраивания властной вертикали и, следовательно, неспособен осуществлять одну из своих важнейших конституционных функций.

Статус гаранта Конституции требует, чтобы в руках президента были сконцентрированы полномочия, необходимые для обеспечения единства государственной власти, к числу которых нужно отнести и право по решению суда отстранять от должности выборных должностных лиц, упорствующих в нарушении федеральных законов.

Принцип приоритета федеральных законов над региональными в сфере федерального и совместного ведения будет оставаться пустой декларацией до тех пор, пока он не получит жесткого подкрепления в виде санкций к должностным лицам, нарушающим российские законы.

2. Инфраструктура федерального присутствия

Самыми первыми в очереди региональных нормативных актов, подлежащих приведению в соответствие с российским законодательством, должны стоять те конституции и уставы, согласно которым в подчинение регионам переходят федеральные суды и прокуратура. Утрата независимости судебными и надзорными органами для многих регионов — свершившийся факт.

Другая причина зависимости судов от региональных властей имеет чисто финансовый характер. В связи с этим достаточное и бесперебойное финансирование судебной системы должно рассматриваться в качестве приоритетной задачи бюджетной политики.

3. Рациональная организация межбюджетных отношений

Задачу построения сильного и прочного федеративного государства невозможно решить при сохранении нынешней — запутанной, непрозрачной и несправедливой — системы межбюджетных отношений.

Для реформирования этой системы на рациональных началах необходимо обеспечить полный учет:

1. реальных налоговых потенциалов субъектов Российской Федерации;
2. основных факторов, влияющих на стоимость жизни в каждом регионе;
3. всей совокупности финансовых потоков, циркулирующих между федеральным центром и регионами.

Получение этих данных, возможное только при наличии целенаправленных усилий правительства, позволит выработать методику выявления реальной среднедушевой бюджетной потребности каждого региона. Таким образом могут быть заложены предпосылки для:

1. введения дифференцированной системы налоговых отчислений в федеральный бюджет;
2. выработки единого подхода к участию регионов в формировании и потреблении средств федерального бюджета.

В результате этой трансформации были бы достигнуты следующие полезные эффекты:

1. сокращение объема встречных финансовых потоков;
2. сокращение числа фиктивных реципиентов, месяцами ждущих возвращения из федерального бюджета средств, переданных туда в виде налогов;
3. стимулирование дотационных и просто бедных регионов к развитию их доходной базы вместо бесконечного упования на трансферты.

Самым главным итогом подобной реорганизации стал бы переход к прозрачной, рациональной и справедливой организации межбюджетных отношений, которая крайне необходима не только из соображений прагматики. Дело в том, что такая система позволила бы большинству регионов осознать свои истинные интересы и объединиться в борьбе за построение справедливой неиерархической федерации.

4. Введение договорного процесса в законодательное русло

Необходимо срочно начинать работу по упорядочению договорного процесса в Российской Федерации. С этой целью нужно задействовать пока неиспользованный потенциал двух ветвей власти.

Задача судебной ветви состоит в том, чтобы вынести вердикт договорам, в тексте которых содержатся нарушения Конституции и законов.

Законодательные органы власти федерального и регионального уровня должны активно включиться в самый процесс заключения договоров — хотя бы на стадии их утверждения. При этом особая миссия Государственной Думы состоит в том, чтобы принять уже разработанный законопроект «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

5. Поддержка местного самоуправления

Институт местного самоуправления нужно укреплять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локальных проблем, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом — как противовеса центробежным устремлениям регионов. Задача первостепенной важности — добиться формирования полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории России. В настоящее время законодательная база для решения этой проблемы полностью сформирована, необходима лишь политическая воля президентской и исполнительной власти.

Вторая задача — формирование самостоятельной финансовой базы муниципальных образований, снижение степени зависимости местных бюджетов от произвола региональных администраций.

Третья задача — выработка механизмов судебной защиты прав граждан на местное самоуправление.

И, наконец, задача четвертая — создание механизмов цивилизованного профессионального контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

В результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного контроля региональных и местных органов власти, способствующая накоплению элементов стабильности во всем государственном организме Российской Федерации.

Изображение на обложке: mapinmap.ru