<...> Анализ показывает, что есть большое различие между парламентскими или полупарламентскими системами, подобными Веймарской республике, и президентскими режимами, подобными США и латиноамериканским республикам. Президент, избранный напрямую, имеющий собственную демократическую легитимацию и сильную исполнительную власть, свободный в назначении кабинета, который не требует одобрения законодателей, занимает совершенно особое положение в политической системе. В этом смысле рейхпрезидент по Веймарской конституции и президент в современной Франции занимают промежуточное положение.

Под впечатлением президентской демократии в США, непрерывной критики парламентаризма и его кризиса ученые мало интересуются соотношениями между этими главными формами конституционной демократии и стабильностью. Почти автоматическая приверженность институту президентства в конституционной традиции Латинской Америки и возобладание в последнее время бихевиористского подхода при социологическом анализе латиноамериканской политики определили пренебрежительное невнимание к президентской власти как фактору политической нестабильности к югу от Рио-Гранде. Более ранняя литература на эту тему полна ссылок на такие явления, как «каудильо», «персонализм», «наследование», но они толковались в терминах истории и культуры, а не в терминах ограничительных и институционных. Испанская культурная традиция, негативное представление испаноязычной интеллигенции о европейском, в особенности французском парламентаризме и ее давнее восхищение американской Конституцией — все это мешало критическому анализу президентской власти. С другой стороны, американцы, уважающие свою Конституцию, не были склонны связывать повторяющиеся кризисы большинства президентских режимов с институтом президентства, тем более что кризисы эти приключались в Латинской Америке и в Африке.

Однако при анализе разбираемых здесь случаев может возникнуть вопрос о связи политической нестабильности латиноамериканских демократий с институтом президентства. Такой вопрос может возникнуть при сравнении (пусть поверхностном) положения в Италии и в Аргентине. В обеих странах имеются партии, выступающие против системы, — коммунисты в Италии и перонисты в Аргентине, располагающие примерно одинаковой долей от общего числа избирателей (во всяком случае, после падения Перона). Обе партии связаны с мощными профсоюзами и не пользуются доверием значительных групп общества и истеблишмента. При этом последствия их присутствия на политической арене были весьма различными. Было бы преувеличением сказать, что идеологические различия между перонистами и другими партиями и общественными группами были (по меньшей мере, до недавнего времени) больше, чем различия между итальянской компартией, с одной стороны, и христианскими демократами и либералами, не говоря уже о неофашистах, — с другой. Читая описание «невообразимой игры», приводимое Гильермо О’Доннелом в настоящем сборнике (особенно в период правительства Фрондизи), можно задаться вопросом: почему в Италии подобная игра была не столь «невообразимой»?

Для ответа на этот вопрос можно рассмотреть следующую гипотезу. «Игра в президентские выборы» является игрой с нулевой суммой, тогда как парламентская система позволяет разделить выигрыш. Парламентские выборы предоставляют много альтернатив: формирование коалиционного правительства; открытое или скрытое сотрудничество правительства и оппозиции в законодательном процессе; надежды оппозиционных партий выиграть на следующих выборах (в особенности при центробежной партийной системе). Это снижает остроту разочарования проигравшего, сохраняет надежды на будущее, нередко дает возможность и проигравшим участвовать в отправлении власти. При президентской системе получивший 33,1% голосов получает на точно определенный промежуток времени контроль над исполнительной властью и относительно свободно ее использует, чтобы назначить всех высших служащих, вводить законы и накладывать вето на предложения законодателей. При этом оппозиция чувствует себя беспомощной и склонна к озлоблению. Оппозиция, расколовшаяся в ходе выборов, имеет множество причин объединиться после поражения. В свою очередь, получивший власть вполне может почувствовать страх, что в его программе разочаруются и что на следующих выборах он может потерпеть поражение. Безличный характер магистратуры, плебисцитный характер выборов, контраст между общегосударственным уровнем дебатов в контексте президентских выборов и локальным, непотистским местным их уровнем, вполне возможная коррумпированность выборов в законодательные органы — все это может дать президенту ощущение власти, ощущение мандата, превышающего имеющуюся у него реальную поддержку. Встретившись с законодателями, не жаждущими признать его руководящую роль, такой президент может впасть в раздражение. Некоторые из упомянутых явлений, несомненно, проявились в ходе кризиса в Бразилии при президенте Гуларте и в Чили при Альенде.

Возникает вопрос: почему ничего такого не бывает в США? Тут следует вспомнить о разделе политической арены США между федеральным и штатными правительствами, о сильной институциональной позиции Верховного суда, о престиже Сената, об объективном подборе (о чем часто забывают) многих государственных служащих, включая членов кабинета, и об объективной формулировке ряда политических линий. В конечном счете все политологи США призывают к «ответственной партийной администрации» именно потому, что американская администрация во многом непартийна.

Несомненно, что в случае поляризации в сфере идеологии или интересов характер президентской игры (с нулевой суммой) вызывает стремление разных сил ограничить последствия игры. Это попытки законодателей наложить вето на принятые решения или оттянуть принятие решений; попытки использования суда для ограничения власти президента; сопротивление администрации штатов (в особенности если они управляются сильными губернаторами, принадлежащими к другой партии или коалиции, и притом избраны подавляющим большинством); нередки даже выборы президента и вице-президента от разных партий и коалиций и, наконец, вмешательство армии в качестве фактора, умеряющего власть. Все это ведет к конституционным конфликтам, ослабляющим систему, подрывающим ее легитимность, разочаровывающим президентов, которые чувствуют себя обладателями прямого, всенародного мандата, имеющего силу плебисцита, хотя мандат им был предоставлен плюралистическим большинством, что в условиях парламентского режима заставило бы президентов сотрудничать с оппозицией или работать как правительство «терпимого» меньшинства. С другой стороны, большие группы избирателей, солидаризирующиеся с популярным президентом и мало понимающие во всех этих маневрах и юридических конституционных баталиях, могут впасть в раздражение от оппонентов, воспринимаемых как «меньшинство» и отождествляемых с группами интересов. В свете всего этого, даже если идеологически дистанция между сторонниками президента и его оппонентами меньше или равна дистанции между правительственными партиями и оппозицией в парламентской системе, конфликт может быть значительно более острым.

Другое различие между президентскими и парламентскими системами, будь то конституционные монархии или республики, состоит в том, что при президентской системе не имеется никакой умеряющей силы, за исключением судов, которые нередко оказываются слабыми. Король или президент в Европе может отреагировать на изменение раскладки политических сил в парламенте: право роспуска или угроза применения этого права может привести к перегруппировке правительства в критической ситуации. Глава администрации, потерпевший неудачу, может быть сменен, даже при его собственном участии. В противоположность этому президент выбирается на определенный срок, и его устранение вызывает конституционный кризис. Этим объясняется, почему армия нередко становится фактором, умеряющим власть. Разочарованная оппозиция часто поощряет армию, и та чувствует, что у нее есть «законные» основания выступать в защиту Конституции.

Отмеченные различия помогают понять, почему в Европе в ряде случаев переход власти от демократии к недемократическому правлению прошел конституционным или псевдоконституционным путем. В свое время такие переходы даже не воспринимались как нарушение демократической легитимности. Не следует забывать, как многие обозреватели восприняли приход Муссолини на пост премьера. Манифест Итальянской компартии, выпущенный 28 октября 1922 г. и опубликованный в “L’Ordine Nuovo” 29 октября — за день до прибытия Муссолини в Рим в качестве кандидата в премьеры, — подтверждает, что для нее фашистский и демократический варианты разрешения кризиса равноценны. Двумя днями позднее “Rassegna Сommunista” пишет: «Мы отрицаем, что приход [Муссолини] к власти имеет какой-либо революционный характер или хотя бы отдаленное сходство с государственным переворотом... При государственном перевороте происходит отстранение господствующего класса и изменяются основные законы государства; до сего дня победа фашистов привела лишь к обновлению кабинета». Социалистический лидер П. Ненни, вспоминая эти события в 1964 г., писал: «Все в Италии сошлись на том, что не следует принимать фашистов всерьез».

В случае президентских режимов переходы власти вроде произошедшего в Германии и в Австрии в конце Первой мировой войны, назначения Муссолини и Гитлера, переход от лейбористского правительства к коалиционному при Макдональде были бы невозможными. Изменение правительства в условиях президентского режима, когда президент того не хочет (а оставить власть хотят лишь немногие), потребовало бы отказа от правил демократических выборов главы администрации: кризис администрации по определению становится кризисом системы. Некоторые политологи готовы утверждать, что вмешательство армии в качестве фактора, умеряющего власть, — функциональная альтернатива смене парламентской коалиции. Но оба случая не эквивалентны в терминах парламентской легитимации, а также стабильности и легитимности институтов популярной администрации.

В свете сказанного последствия «парламентской» и «президентской» игр заслуживают дальнейшего, более систематического анализа.