Какие бывают демократии

В начале XX века, между Первой и Второй мировой войной, когда складывались многие европейские страны в том виде, в котором они существуют и сегодня, президентская модель была гораздо более продуктивной. То есть многие республики тогда создавались именно как президентские республики. Но потом Европа эволюционировала к парламентаризму.

И сегодня, если вы хотите интегрироваться в европейские структуры, плотно взаимодействовать с Европой в политическом смысле, то вам нужно трансформироваться в сторону парламентской модели. Так, например, под нажимом Европы Румыния трансформировалась от президентско-парламентской республики к фактически парламентской. Это общий тренд.

Другая модель — это модель Соединенных Штатов, где мы имеем президентскую республику, и эта модель тоже устойчиво функционирует.

Различия здесь довольно понятны. Европа тяготеет к модели мононациональных и относительно небольших государств, и для них парламентская модель считается оптимальной.

Чтобы понимать механизм действия американской модели, нужно иметь в виду, что в американской модели президентская власть сбалансирована не только властью Конгресса, властью представительной, но также и федеративным устройством. Очень большое количество полномочий находится в ведении штатов, и эта самостоятельность штатов также является противовесом чрезмерному усилению президентской власти. Вот это соединение федеративного механизма и президентской власти — это то, что характеризует американскую систему как устойчивую президентскую систему.

Есть смешанные системы. И формально российская Конституция относится к типу президентско-парламентских, так называемых полупрезидентских конституций.

Это значит, что здесь есть всенародно избранный прямым голосованием глава государства и глава исполнительной власти, но назначение премьер-министра является результатом некоторого компромисса президента и парламента или находится в ведении парламента. Наша модель близка — из образцовых вариантов — к французской полупрезидентской модели, где именно парламент утверждает премьер-министра, что создает некоторый противовес президенту внутри самой исполнительной власти.

Что построили в России

Первоначально представительные органы России, а именно Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный совет РСФСР, были сформированы еще в логике горбачевской политической реформы внутри Советского Союза. Горбачев придумал, что надо избирать народных депутатов в каждой республике; они образуют Съезд, большой представительный форум; этот форум избирает парламент. Фактически, это парламентская республика, в которой Съезд является высшим органом власти. Однако в процессе борьбы российских структур с союзными структурами российский парламент провел референдум и принял решение о том, что президент России будет избираться всенародно.

В 1991 году избрали Ельцина. Это ощущалось как некоторый прорыв в демократии, но фактически это была бомба, потому что российское конституционное устройство оказалось создано в двух совершенно разных логиках. В одной логике, парламентской, представительный орган — Съезд народных депутатов — является высшим органом власти, про него так и записано: это не представительная ветвь власти, это высший орган власти. А с другой стороны, всенародно избранный президент — это логика президентской республики, и он тоже является главой государства. У нас появился Съезд как высший орган власти и глава государства как избранный президент. Они были сформированы в разных логиках, что привело, как мы помним, к очень жесткому конституционному кризису в 1993 году. Этот кризис был предопределен непониманием тогдашнего общества, что нельзя взять две разные модели и соединить их в одну разлапистую конструкцию.

Кризис закончился поражением парламента, и соответственно, новая Конституция писалась президентом, победившей стороной. И в ней возник крен в сторону президентской республики. Этот крен проявился в нескольких вещах. Прежде всего надо сказать, что сама победа президентской власти над парламентской в этом кризисе 1993 года не была случайной. Дело в том, что российская демократия тогда только создавалась, она создавалась в ситуации плохого понимания, что такое демократия и как она работает. И одной из явных проблем такой демократии было отсутствие партийной системы.

Если мы вернемся к американскому опыту, то мы вспомним, что президент уравновешен Конгрессом и тем, что значительная часть полномочий передана штатам и не может быть захвачена президентом в свои руки. В России, напротив, ни федерация не была фактически работоспособным механизмом, ни партийная система не устоялась. Когда возник конфликт между президентом и парламентом, то для граждан президент был более-менее понятной фигурой: это Ельцин, его все избрали, он ведет такую-то политику. А парламент был конгломератом совершенно непонятных личностей и непонятных партий, которые были образованы полгода-год назад, которые ничего не говорили избирателю. Ему были незнакомы эти слова, и даже что может стоять за этими словами, было непонятно.

Сегодня, когда мы видим, что президентская модель, вот этот президентский крен создал ситуацию фактически монопольного контроля в стране со стороны исполнительной власти и главы исполнительной власти, очень многие говорят: давайте перейдем к парламентской республике. Но здесь мы должны понимать одну простую вещь: парламентской республики не бывает, если у вас нет партийной системы, если люди не знают партии, за которые им голосовать и которые им надо продвигать в парламент. Если эти партии меняются от выборов к выборам и каждый раз новые и по-новому называются, то это ерунда. И парламентская модель у вас превратится в такой же застойный авторитаризм, как и президентская, если у вас нет партийной структуры. Партийная структура — это то, что делает эффективной конструкцию и президентской республики, и парламентской республики, в особенности парламентской.

Мысль о том, что партийная структура, партия является ключевым элементом, когда мы говорим о любой системе управления — президентской или парламентской, но в особенности парламентской, — можно проиллюстрировать следующим примером. Дело в том, что формально в России полупрезидентская республика. Это значит, что президент избирается всенародно, он глава исполнительной власти и государства, но в то же время он ограничен в возможностях формирования исполнительной власти, потому что премьера он должен назначать с согласия Верховного совета.

У нас постоянно это согласие является формальным. И поэтому наша полупрезидентская, формально, Конституция фактически является рамкой для президентской модели правления. Она по факту не полупрезидентская, она президентская. Но так было не всегда. В постсоветской истории России было примерно семь месяцев, когда у нас функционировала нормальная полупрезидентская республика французского образца.

Это было в момент, когда после дефолта, после экономического кризиса 1998 года Ельцин был вынужден предложить в качестве премьер-министра Евгения Примакова, который не был слишком близок к самому Ельцину, но которого поддерживал парламент. В результате у нас возникла ситуация, когда премьер является ставленником не президента, а в большей степени парламента. И президент вынужден с этим считаться и вынужден с этим согласиться.

Это функционировало довольно устойчиво, и видно было, что это может функционировать. О чем нам это говорит? Нам это говорит о том, что когда некоторая парламентская сила (в тот момент — коммунистическая оппозиция в Думе) действительно сильна, когда она действительно пользуется поддержкой избирателей, когда другие политические структуры ослаблены и сама исполнительная власть ослаблена, то баланс сил может сложиться таким образом, что у вас будет вполне сбалансированная президентско-парламентская республика.

Опять-таки, я подчеркиваю это: самый главный вопрос — как у вас функционируют партии, насколько они пользуются реальной поддержкой населения, насколько они политически влиятельны? Если они влиятельны, то у вас любая система начнет эволюционировать в сторону парламентской. Это, кстати, видно сегодня и в США, где общий тренд последних десятилетий заключается в том, что влияние президента постепенно сокращается.

Как усилить парламент?

Политическая власть нужна людям для того, чтобы делить доходы от экономической деятельности. Разные группы стремятся разделить эти доходы в свою пользу, и на этом основана политическая борьба, это ее основа. Это серьезная борьба, в которой никто просто так вам ничего не отдает. Какие способы есть, чтобы сместить баланс сил в пользу парламента и таким образом стимулировать какие-то группы в обществе, группы интересов к тому, чтобы они стремились провести в парламент своих представителей, чтобы проведение своих представителей в парламент стало чем-то критически важным для этих групп?

Если существующая норма, позволяющая президенту распускать Верховный совет в случае его несогласия с кандидатурой премьер-министра, будет отменена, это изменит реальный баланс сил, потому что станет понятно, что парламент и парламентарии обладают некоторым ключом, который может запереть дверь. И тогда стимул вкладывать средства в строительство партийных структур, которые будут бороться за парламентские мандаты, будет гораздо больше, и это создаст возможность более интенсивного, более рационального, более естественного развития партийной системы. И мы сможем двигаться в сторону президентско-парламентской республики.

Конечно, в российской модели один необходимый шаг — это усиление влияния парламента за счет отмены нормы о его роспуске в случае несогласия с кандидатурой премьер-министра. Нужны еще некоторые нормы. Например, усилить контроль парламента над силовым блоком.

Сегодня этот блок вообще выведен даже из правительства и подчинен лично президенту, и это, конечно же, совершеннейшее безобразие. По всей видимости, нужно вернуться к модели, когда парламент утверждает руководителей силовых структур. Но если мы говорим о президентской модели и о такой специфической большой стране, как Россия, то вторым, как и в Соединенных Штатах, противовесом президентской власти должно стать федеративное устройство, которое тоже накладывает ограничения на президентскую власть и не позволяет ей сконцентрировать слишком много полномочий в своих руках.

Вот два этих механизма в совокупности позволят привести российскую президентскую модель к президентско-парламентско-федеративной, в которой власть может быть более-менее рациональным образом распределена. И, конечно, в этом сценарии необходим будет переход к прямому избранию сенаторов и членов Совета Федерации, потому что сегодня у нас есть совершенно абсурдная, созданная еще Ельциным ситуация, когда в верхней палате Федерального Собрания заседают ставленники исполнительной власти. Это еще один способ «урезания» полномочий представительных органов, когда представители фактически исполнительной власти заседают в верхней палате, они назначаются самой исполнительной властью. Это тем более абсурдно, что у верхней палаты есть некоторые абсолютно ключевые полномочия. В частности, это утверждение генерального прокурора и судей Верховного и Конституционного суда.

Когда мне говорят, что мы сейчас проведем в России судебную реформу, я отношусь к этим разговорам как к некоторому бюрократическому трепу. Никакая судебная реформа невозможна, пока не будет изменен порядок формирования Совета Федерации, пока Совет Федерации не будет формироваться представителями населения, а не самой исполнительной властью. Если сама исполнительная власть формирует Совет Федерации, то она назначает руководителей правоприменительной системы, которые удобны ей, и соответственно, эта система не является независимой.