Упрощение государства

<...> Умные марксисты научили меня тому, что, анализируя систему, следует определить главное противоречие ее развития. Главным в развитии России начала XXI века является противоречие между достаточными для успешной модернизации ресурсами — природными, технологическими, социальными, человеческими — и плохим качеством государства, которое ведет к крайне неэффективному использованию указанных ресурсов (как ресурсов именно национальных), их недоразвитию и даже деградации.

Плохое качество государства является следствием примитивизации и в значительной мере деинституционализации социального управления. Институциональная примитивизация — это не какой-то случайный частичный эффект, но осознанный и последовательный курс государственной эволюции, который можно определить как усиление вместо развития. Еще в начале «нулевых» годов программными целями президентской администрации стали «вертикаль власти» и «ручное управление». Язык правящих верхов выразил образ их мысли и деятельности ярче и точнее любых комментариев. Как раз эти лозунги в отличие от многих других были полностью претворены в жизнь.

Разумеется, не стоит сводить примитивизацию государственного управления к злым козням правящей администрации. Этот процесс суть проявление и результат:

1. контрреформистской стабилизации и адаптации постсоветского общества, переваривающего модернизационный импульс + хаос 90-х годов;
2. победы и расширения контрреформистской (но не реставрационной) части элиты;
3. приведения государственного механизма в полное соответствие с основами и практиками социального господства в сегодняшнем российском обществе.

Большинство российских избирателей и большинство элиты не склонны придавать принципиального значения институциональной автономии. А правящая администрация на протяжении 2000-х годов целенаправленно обесценивала автономию публичных институтов — как правило, не через нормативно-правовое изменение их статуса, а посредством неформальных поручений, согласований и воздействий. Такие неформальные практики один из руководителей президентской администрации как раз и назвал «режимом ручного управления», отводя именно им, а не институциональной автономии центральное место в методологии сегодняшнего правления. Согласно этой методологии не только оправданно, но принципиально важно, чтобы президент (а заодно, стало быть, президентская администрация, соратники и помощники) мог непосредственно воздействовать на любой политический, социальный и хозяйственный институт в стране. Российская правящая элита решила, что прописные истины о разделении властей ей не указ, видимо, отнеся их по части надоевшей «демократии».

Атака на государственные высоты со стороны новоявленных «олигархов» была отбита окопавшимися «государственниками», которые, отстояв «свое» государство, приватизировали его не менее цинично, но более умело и последовательно.

В результате в стране не стало чего-то более важного, чем демократия, — не стало политической системы. Это утверждение покажется странным тем, кто привык отождествлять политическую систему с набором учреждений. Однако действительность политической системы определяется не наличием формальных учреждений, а способом их социального функционирования. Набор учреждений может меняться от эпохи к эпохе, от страны к стране. Но при этом есть некая институциональная основа, то есть то, что делает ту или иную совокупность государственных учреждений политической системой. Эту основу составляют обычаи — практическая норма и нормальная практика — власти, когда претенденты на обладание и обладатели властных ресурсов стремятся к тому, чтобы обрести-сохранить публичное лицо и социальную поддержку (иначе они просто не смогут властвовать в таком обществе). А у нас сегодня претензии на обретение-сохранение собственного публичного лица и поддержки воспринимаются если не всеми, то большинством отнюдь не как норма общественной жизни, а, наоборот, как девиантное политическое поведение, которое «естественно и закономерно» влечет жесткие санкции со стороны правящего режима. В отсутствие корневой институциональной основы публичной политики такие учреждения, как Совет Федерации, Государственная Дума, партии, выборы, сохраняют свою важность как административные инстанции и процедуры, как ступени карьеры, возможности повышения личной и корпоративной капитализации, но только не как площадки публичной политики. Знаменитое «Государственная Дума — не место для дискуссий» полностью относится и к Совету Федерации, и к партии власти, и к практике проведения выборов. Общеизвестно, что роль этих институтов как самостоятельных политических центров несущественна. Удел несущественного — не быть, а казаться. Кажущееся существование политической системы в сегодняшней России не выходит за рамки языковой привычки — это всего лишь риторический обычай, инерция языка. Как структура нашей социальной действительности политическая система сошла на нет.

Вообще-то государство без политической системы — явление в мировой истории не редкое, а в отечественной истории и вовсе обычное. Можно привести примеры держав, которые стали великими и вполне обходились без политической системы. Правда, все примеры будут из прошлого. Политические системы появлялись и появляются при усложнении общественной жизни, которое воспроизводится в институциональной дифференциации социального управления. Проще говоря, политические системы — это институциональные системы разделения и баланса различных центров публичной власти. Многим людям и вчера, и сегодня такие усложненные политические конструкции представляются неудобными и даже вредными для поддержания общественного порядка. Другая традиция восходит к Аристотелю, который считал более сложное устройство правильных «политий» — монархий, аристократий, демократий — атрибутом цивилизации. Многочисленные же случаи, когда разделение-баланс публичной власти отсутствуют (традиционные деспотии) либо устранены (тирании, олигархии, охлократии), Аристотель рассматривал как неправильные, не подходящие для цивилизованных людей формы правления. У нас сегодня как раз такой случай: свертывание политической системы в результате упрощения, примитивизации, деинституционализации публичной власти.

Структуры российской действительности

«Неполитийность» элиты и общества России нужно рассматривать в системном контексте — как следствие и фактор взаимосвязи главных структур, определяющих нашу сегодняшнюю социальную реальность. Я вижу четыре такие «структуры действительности».

Во-первых, социальная психология и даже этос индивидуального выживания. Самовыживание стало универсальной ценностью, которая замещает ослабшие нормы морали и критерии социального авторитета. Поэтому прослыть мерзавцем сегодня совсем не страшно; куда страшнее оказаться «лузером». О солидарности еще порой говорят, но в нее давно никто не верит. Примечательно, что борьба за выживание-преуспеяние как образ мысли и жизни — это то общее, что объединяет элиту и общество. Никакого культурного конфликта между «властью» и «миром», о котором столько было говорено, уже нет. Просто все приспосабливаются, и вот самые лучшие приспособленцы — на самом верху, а те, кто внизу, — дезадаптанты. Этот социальный факт всем дан в ощущении и большинством признается как естественный порядок.

Именно поэтому люди, которые только что страшно ругали начальство, на вопрос «А за кого голосовать будете?» отвечают: ну, за «Единую Россию», конечно, у них ведь власть, деньги, все ресурсы. Налицо, во-первых, общая ментальность и, во-вторых, вроде бы как легитимность: они не лучше нас, «с ними все понятно», но они наверху, поэтому с ними будем торговаться и договариваться. Однако в том-то и дело, что это не легитимность, а зоология: поза доминирования, поза подчинения — сегодня эти сверху, а там видно будет. То есть на самом деле никаких институциональных механизмов — идеологических, религиозных, политических, — легитимирующих сложившийся порядок, стабилизирующих его в стратегическом плане, здесь нет и быть не может. Этот «естественный» порядок фундаментально неустойчив.

Во-вторых, бюрократозависимый рынок и рентоориентированная бюрократия. Это уже отнюдь не советская номенклатура, но это опять эволюция «вбок», очередная кривобокая модернизация по усмотрению и в интересах начальства. Бизнес и новый средний класс приспосабливаются к тем правилам игры, которые установлены им, но не ими. Государство, безусловно, выступает главным центром социального господства. Точнее, монополизированным, иерархичным рынком господства, куда стягиваются колоссальные и разнообразные ресурсы социального влияния: от активов ТЭКа и ВПК до поколений молодых карьеристов, инвестирующих свои энергию и семейный капитал в административные должности и связи. Но как центр социального развития, как национальный developer наше государство выглядит более чем скромно: оно куда чаще тормозит, чем развивает. Его ветвящиеся структуры ссорятся из-за полномочий, активно апроприируют публичные полномочия для извлечения корпоративных и персональных выгод, а остальную работу выполняют из рук вон плохо, перекладывают ее друг на друга или просто не делают. Многолюдное государство, у которого сегодня вся сила и так много денег, мнит себя Большим Братом, но похоже, скорее, на Большого Паразита.

В-третьих, олигархический капитализм. Крупный российский капитал — это круг избранных корпораций, который не только не расширяется, но, наоборот, сужается: если в 2000 году 1200 компаний производили 80% российского ВВП, то в 2006 году их было около 500. Одновременно идет огосударствление крупного капитала, его сращивание с верхушкой бюрократии. А малый бизнес у нас не растет с середины 90-х годов: в одной Варшаве сегодня столько же малых предприятий, сколько во всей России! Если надоело сравнивать себя с Западом, давайте сравним с Китаем. И обнаружим то же самое фундаментальное отличие: китайский капитализм настоящий, потому что он народный, то есть опирается на спонтанное развитие снизу, на инициативу многих миллионов частных компаний, малых и мельчайших фирм, крестьянских хозяйств. А российский капитализм — верхушечный, начальственный, причем к 2008 году он стал олигархическим в еще большей степени, чем был в 1998-м.

Многолюдное государство, у которого сегодня вся сила и так много денег, мнит себя Большим Братом, но похоже, скорее, на Большого Паразита.

В-четвертых, постноменклатурный патронат. Нынешняя российская элита по типу своего господства и внутреннего взаимодействия представляет собой частногосударственный патронат, в котором частное и государственное не противостоят друг другу, а выступают в неопатримониальном слиянии. Клиентарно-патронажные практики, связи и сети заполняют, переформатируют и замещают собой публичные институты. Генеральная тенденция приватизации государства, набиравшая силу в условиях социальной аномии начала 1990-х годов, пройдя этап политического феодализма и «семибанкирщины», в итоге не пошла по пути публичной конкуренции олигархических альянсов (украинский вариант), но зато расцвела в форме нового кремлевского абсолютизма. Атака на государственные высоты со стороны новоявленных «олигархов» была отбита окопавшимися «государственниками», которые, отстояв «свое» государство, приватизировали его не менее цинично, но более умело и последовательно.

Вообще говоря, и конкурентная олигархия, и бюрократический абсолютизм могут вести как к оцивилизовыванию, так и, наоборот, к деградации государства. Решающим фактором той или иной эволюции выступает политическая система: либо ее развитие, либо выхолащивание. Правила взаимоконтроля и конкуренции властей отрабатывались многими народами с тем, чтобы ограничивать тиранические и плутократические злоупотребления властью, обеспечивать возможность выбраковки негодных правителей и смены правящей администрации без разрушительных революций. Так сложились национальные политические системы: механизмы отбора элиты, обеспечения социального доверия и в итоге — социальной эффективности государства. Отказ от создания подобного общественного механизма в России, консервируя неэффективность российского государства, максимизирует выгоды распорядителей административного ресурса.

Неразделяемая, слитная и притом приватизированная власть-собственность выступает социально-экономической основой упрощения государства и воспроизводства некоего «исконного» порядка господства, который нам россиянам якобы написан на роду. Не стоит, однако, считать, что это исключительно российское ноу-хау. Согласно классической типологии М. Вебера порядок, когда государственные дела и функции не отделены от личного хозяйства и отправляются в личных интересах хозяев, называется патримониальным господством. В современной политологической литературе принято говорить в подобных случаях о неопатримониальных режимах.

Итак, сегодняшний российский порядок — это неопатримониальный режим, при котором господствующей элитой (господствующим классом) является частногосударственный патронат держателей власти-собственности. Этот порядок, воспроизводящий бюрократозависимый рынок и олигархический капитализм, стабилизировался в 2000-х годах. Факторами его стабилизации стали восстановительный экономический рост, фантомный постимперский синдром в российском обществе на фоне действительного империализма, а также личная популярность и политический талант президента Путина. Что же касается созданной при Путине политической надстройки бонапартистского типа, то ее стабилизирующая роль, особенно в стратегическом плане, вряд ли значительна. Да, на фоне выгодной экономической конъюнктуры и в сравнении с неблагоприятными для абсолютного большинства россиян 90-ми годами ущерб от государственного упрощения и свертывания системной национальной модернизации не очевиден — ни для большинства населения, ни для большинства элиты. Административный контроль над разбухающими финансовыми потоками и клиентарные сети их перераспределения актуализируют борьбу за выгодные места в административной системе, а не за ее эффективность. Но как бы то ни было, ущербность такого типа развития становится все более ясной.

Административная реформа и административный рынок

<…>

Сегодняшний российский госаппарат не похож ни на гражданскую службу, ни на рациональную бюрократию. В основе современной публичной администрации лежит система разделения и взаимодействия специализированных функций публичного управления. Между тем главный смысл функционирования российского госаппарата состоит в разделе «административного ресурса», то есть власти-собственности, выделяемой в уделы. Именно «дружинные» (в плане распределения и перераспределения государственных полномочий) и «вотчинные» (в плане апроприации государственных полномочий их держателями) практики управления определяют мотивацию, драматургию и социальные последствия наиболее заметных административных перестроек последнего времени.

<…>

При таком функционировании государство (в отсутствие политической системы «депутатский корпус» и «судейский корпус» объективно выступают и сами себя считают частью госаппарата) не способно создать устойчивый социальный порядок. В этом состоит отличие российского частногосударственного патроната от авторитарных режимов, которые как раз создают жесткий порядок. Остановку развивающих реформ в России часто объясняют установлением в стране авторитарного режима. Это объяснение представляется мне неточным. Во-первых, в России есть авторитарные проявления, но нет и, скорее всего, не может быть сегодня авторитарного режима. Во-вторых, авторитарные режимы совместимы с модернизацией, в частности, с рационализацией бюрократии и бизнес-менеджмента, при определенных условиях, а именно при разделении власти и собственности (Чили, Южная Корея). В России это фундаментальное условие отсутствует, что и превращает госаппарат в вертикаль пребендариев — они слишком сосредоточены на извлечении доходов от капитализации своих административных полномочий и возможностей, чтобы государство могло производить приемлемого качества общественные услуги.

Незавидная судьба отечественной административной реформы наглядно показывает невосприимчивость сложившегося в стране неопатримониального порядка господства и управления к вызовам и импульсам модернизации. Однако «непробиваемость» нашего частногосударственного патроната не стоит преувеличивать, тем более мифологизировать. Его самодовольный отказ от работы над собой во многом, конечно, связан с экономической и социальной конъюнктурой. Но главное даже не это: новокремлевский абсолютизм сам по себе фундаментально неустойчив, поскольку неспособен поддерживать устойчивый социальный порядок. То есть главный кризисогенный фактор действует не извне, а изнутри неопатримониального режима. Объективный национальный интерес заключен в возобновлении модернизации государственного управления во избежание системного социального кризиса.

Пространство выбора: рационализация и конкуренция

<…>

Стране сейчас <…> нужно избежать застоя и очередного кризиса, к которым неизбежно ведут примитивная организация и социальная неэффективность власти. Уже мало кто верит, что властная вертикаль — это та волшебная палка, посредством которой можно улучшить качество правления и социальной жизни. Российскому обществу, российской элите придется отвечать на вызовы глобальной конкуренции и внутренней институциональной деградации в условиях исчерпанности государственной идеи путинского образца. В повестке третьего президентства главным будет вопрос о качестве государства. Наша элита, обходясь без политической системы, уже показала свою несомненную самобытность. Теперь нужны конструктивные изменения в организации государственной власти и управления. Обсуждая и планируя развивающие инновации, полезно, думаю, соблюдать два методологических принципа.

Потребительское общество вполне поддается рационализации и даже нацелено на нее: россияне хотят жить по единым правилам (верховенство закона), обеспечивающим приемлемую норму социальной справедливости (социальное государство), и получать от государства, которое собирает с них налоги и распоряжается национальными ресурсами, общественные услуги приемлемого качества, сравнимого со стандартами развитых стран.

Во-первых, не мифологизировать свое национальное своеобразие. В сознании россиян издавна и накрепко засели две априорные установки. Установка первая: «Мы русские — самые великие, несмотря ни на что!» Здесь важны обе части: первая — «великие русские» — подпирает самодовольство, вторая — «несмотря ни на что» — позволяет снисходительно взирать на изнанку национального величия: косность, хамство и воровство. Другую установку можно назвать комплексом самокритики: «У нас, русских, порядка не бывало, поэтому нам воли не давать!» Вреда от этой второй установки едва ли не больше, чем от первой. Наш совокупный социальный капитал, безусловно, уступает в качестве социальному капиталу развитых наций. Но ведь и эти нации не всегда были развитыми, а россияне могут учиться и не раз это доказывали. Сегодня большинство россиян вполне приспособились к условиям рынка, в том числе к легальной предпринимательской деятельности, современному корпоративному менеджменту, к цивилизованным нормам взаимодействия продавца и потребителя, закрепленным в Гражданском кодексе и законе «О защите прав потребителей». Другими словами, мы пока не большие мастера создавать современные институты, но вполне можем с пользой для себя их осваивать. Так что нужно вспомнить заветы Ильича и брать пример с китайских товарищей — учиться, учиться и учиться.

Во-вторых, искать-формировать достаточно широкие поля конструктивного согласия и начинать действовать именно там, где такое согласие есть. На мой взгляд, важным полем согласия сегодня выступает отношение россиян к государству — это не отношение подданных (авторитарный консенсус), не отношение граждан (гражданский консенсус), но отношение потребителей. Потребительский консенсус — не лучший, конечно, социальный капитал, который ограничивает возможности, с одной стороны, авторитарной мобилизации, а с другой стороны, гражданского взаимодействия — тех социальных механизмов, которые могут обеспечивать быстрое и в той или иной мере успешное развитие. Однако потребительское общество вполне поддается рационализации и даже нацелено на нее: россияне хотят жить по единым правилам (верховенство закона), обеспечивающим приемлемую норму социальной справедливости (социальное государство), и получать от государства, которое собирает с них налоги и распоряжается национальными ресурсами, общественные услуги приемлемого качества, сравнимого со стандартами развитых стран. Этот социальный запрос невозможно игнорировать — особенно в условиях глобализации обменов.

На основе того социального согласия, которое здесь описано, вряд ли возможно достичь скорой и успешной демократизации. В стране, похоже, нет сегодня нужного для демократического проекта «субъектного состава», как выражаются юристы. Можно сказать и по-другому, жестче: демократический проект не нужен сегодня большинству россиян, а те, кому он интересен, немногое могут и готовы сделать — не набузить, а именно сделать — для демократического развития России.

В то же время на основе имеющегося социального согласия потребительского типа можно и нужно воссоздать действенную политическую систему и модернизировать государственную администрацию.

<…>

Фотография:
Москва, 2016 год / Максим Шеметов / Reuters