В идеальном мире, где политические процессы рассматриваются экономистами как единые с экономическим обменом, институциональное строительство не нуждается в планировании — общество с успехом делает это самостоятельно. Тем не менее экономисты в последние несколько веков не оставляют попыток создать теорию, исходя из которой общество должно заниматься строительством институтов по возможности по плану и максимально бесконфликтно. Представитель новой институциональной школы, нобелевский лауреат 2009 года в сфере экономики американский политолог и экономист Элинор Остром (1933–2012) в книге «Управляя общим» предложила, основываясь на анализе традиционных японских и швейцарских институтов в области управления коммунальными ресурсами, собственную теорию для доброжелательной и мягкой социальной инженерии в этой сфере. Впрочем, в этой влиятельной книге есть и предостережения, которые, возможно, переживут эти идеи: рекомендации экономистов в области институционального строительства слишком легко воспринимаются как метафоры, а реализация метафор вместо проекта в реальности (и это Остром пишет очень мягко) — это почти всегда катастрофа.
Рекомендации в сфере мер экономической политики как метафоры
Предлагающие простые решения проблемы общих ресурсов аналитики, специализирующиеся на рекомендациях в области мер экономической политики, не уделяют должного внимания тому факту, насколько разнообразны институциональные договоренности, работающие на практике. Сторонники централизованного контроля исходят из предположения, что власти (всегда являющиеся в их построениях чем-то единым) в реальности будут действовать так же, как это описано в учебниках, — выбирая лучшие методы, приспособленные для данного вида ресурсов, и основывая свои действия на адекватных научных теориях и точной информации. Предполагается, что реализация этих мер будет происходить без ошибок. Надзор за соблюдением правил и санкции за их нарушение рассматриваются как нечто рутинное и не порождающее никаких проблем.
Те, кто стоит за подход, основанный на частной собственности, предполагают, что наиболее эффективные способы решения проблем общих ресурсов станут результатом раздачи прав доступа к этим ресурсам и контроля за ними. Систематические наблюдения за конкретными случаями показали, что фирмы, организованные частным образом, оперирующие на таких рынках, как электроэнергетика, транспорт и медицинское обслуживание, склонны демонстрировать большую эффективность, чем фирмы, организованные в форме государственных учреждений. Однако сравнительная эффективность частной компании или государственной организации, если речь идет о таких отраслях, в которых невозможно исключить некоторых потенциальных бенефициаров, представляет собой совершенно иной вопрос. Здесь нас интересуют типы институтов, которые окажутся более эффективными в деле руководства и управления разнообразными общими ресурсами, из процесса потребления которых не могут быть исключены по крайней мере некоторые потенциальные бенефициары.
И сторонники централизации, и приватизаторы в качестве решения проблем часто предлагают чрезвычайно упрощенные, идеализированные институты, парадоксальным образом являющиеся этакими институтами, лишенными «институтности».
Приватизация прав собственности на общие ресурсы необязательно порождает такие же положительные последствия, как приватизация авиалинии. Более того, приватизация может вообще не предполагать никакого «раздела». Приватизация может состоять в наделении правами на плоды ресурсной системы какого-то индивида или отдельной фирмы.
Многие рекомендации в сфере конкретных мер представляют собой не более чем метафоры. И сторонники централизации, и приватизаторы в качестве решения проблем часто предлагают чрезвычайно упрощенные, идеализированные институты, парадоксальным образом являющиеся этакими институтами, лишенными «институтности». Лозунг о жизненно необходимом централизованном регулировании ничего не сообщает нам о способах организации соответствующего агентства, о составе его полномочий, о том, каким образом будет обеспечено такое положение дел, при котором агентство не выйдет за границы своих полномочий, о том, как оно будет получать информацию, о том, как будут отбираться его служащие и как они будут мотивироваться на выполнение своей работы, о том, как будет организован надзор за их деятельностью и какой будет система поощрений и санкций. Лозунг о необходимости установить права частной собственности ничего не говорит нам о том, как должен быть определен соответствующий пучок прав, как будут измеряться различные характеристики соответствующих благ, кто будет нести издержки по исключению из числа допущенных к использованию ресурса тех, кто не является его владельцем, как будут разрешаться конфликты по поводу прав собственности, как будет организована реализация конечных интересов владельцев прав на ресурсную систему.
Главный урок, который можно извлечь из растущего потока результатов исследований, ведущихся на систематической основе теми учеными, которых можно назвать принадлежащими к «новому институционализму», состоит в том, что институциональные детали, подобные вышеперечисленным, имеют значение. Возможно или нет достижение состояния равновесия и будет ли это состояние улучшением для индивидов, участвующих в соответствующем процессе (или для других лиц, на которых воздействуют данные индивиды), будет зависеть от конкретных структурных характеристик институциональных решений. В самом общем случае все институциональные договоренности можно представлять как игры в экстенсивной форме. Если рассмотреть эти договоренности как экстенсивную игру, можно заметить, что допустимые ходы, их последовательность, информация, доступная игрокам, относительные выигрыши и штрафы, связанные с различными последовательностями ходов, — все это может менять структуру достигаемых результатов. Более того, на структуру игры и ее исход огромное влияние оказывают также специфические физические особенности окружающей среды. Таким образом, набор правил, используемых в каком-то природном окружении, может порождать совершенно иные последствия, если он применяется в других природных условиях.