Основные цели посткоммунистической реформы в России

Переход России от коммунизма к рынку начался после неудавшегося путча 18–21 августа 1991 года. Бесспорным победителем в этих драматических событиях стал Борис Ельцин, легитимность которого обеспечивала победа на первых демократических выборах президента России 12 июня 1991 года, где он набрал 57 % голосов. Свой мандат он получил совсем недавно, а его приверженность демократии не подвергалась сомнению. Проблема была в том, что президент в тот момент был единственным институтом, обладавшим высоким уровнем легитимности.

В сентябре 1991 года я дважды посетил Москву: в первый раз приехал с экономистом Джеффри Саксом на встречу в рамках Всемирного экономического форума, во второй — с экономистом Дэвидом Липтоном. Мы с Джеффом встретились с Григорием Явлинским, который возглавлял одну из групп реформаторов. Он сказал, что хочет работать с президентом Горбачевым и выступает за сохранение Советского Союза, но в менее жесткой конструкции; мы сочли такой вариант неработоспособным. Затем мы встретились с другой командой под руководством Евгения Сабурова, заместителя председателя Совета министров и министра экономики России. Его основная идея заключалась в необходимости национализации рубля, и нам она нравилась. Затем мы с Дэвидом Липтоном встретились с Сабуровым и его командой во время моего второго визита и поняли, что у них нет ни четкой стратегии действий, ни достаточной смелости для реализации реформ.

В конце той поездки, 20 сентября, я встретился со старым другом Александром Шохиным, который в августе был назначен министром труда РСФСР. Он рассказал, что он и еще несколько людей работают над программой экономических реформ вместе с Егором Гайдаром на даче в Подмосковье. Они надеялись, что Ельцин возьмет их в новое правительство. Это меня обрадовало. Я посещал созданный недавно Гайдаром Институт экономической политики в июне 1991 года и был впечатлен. Гайдар был выдающимся экономическим аналитиком и собрал вокруг себя самых лучших и талантливых советских экономистов. Мы с Шохиным договорились, что Джефф Сакс, Дэвид Липтон и я будем с ними работать, как только их назначат в правительство. Я также слышал о двух альтернативных группах из консерваторов — директоров госпредприятий, лично близких Ельцину. Однако команда Гайдара была единственным разумным выбором.

В январе 1992 года переход к рыночной экономике в России начался на практике. Цель была такой же, как и в странах Центральной и Восточной Европы, — построить нормальную рыночную экономику со свободным ценообразованием и свободной торговлей между частными предприятиями, однако стартовые условия в России были гораздо хуже. До конца 1991 года СССР формально оставался единой страной, однако уже перестал функционировать в таком качестве. В России исходные условия для перехода к рынку были ужасны: высокая инфляция, почти повсеместный дефицит всего и вся, дефолт по международным обязательствам, опустошенные золотовалютные резервы и безостановочное падение производства.

Первоочередной целью российских реформаторов было остановить падение производства и гиперинфляцию. Для этого им нужно было взять под контроль бюджетную и денежно-кредитную политику, а также сформировать минимальные валютные резервы, для чего требовалась международная финансовая поддержка. В этой области российские реформаторы ориентировались прежде всего на польские реформы, инициированные Лешеком Бальцеровичем двумя годами ранее. Хотя начальные условия в Польше были гораздо более благоприятными, проблемы были схожи: в Польше в октябре 1989 года также наблюдался короткий период гиперинфляции.

Польша, однако, не могла служить примером в плане приватизации, которая там застопорилась. Российские реформаторы ориентировались в основном на массовую приватизацию в Чехословакии, потому что у них на родине уже полным ходом шел процесс «прихватизации» активов партийно-государственными руководителями и директорами предприятий. «Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать», — заявил Ельцин. Назначенный председателем Госкомитета по управлению государственным имуществом Анатолий Чубайс впоследствии так описывал ситуацию: «На финише 1991 года стихийная приватизация уже бушевала вовсю. По сути, это было разворовывание общенародной собственности. Но это разворовывание не было нелегальным, потому что легальных, законных схем разгосударствления не существовало». Он считал: то, что не будет приватизировано, вскоре будет разворовано. Поэтому российские реформаторы выбрали упрощенную версию чешской ваучерной приватизации, чтобы приватизировать как можно больше как можно быстрее.

Специфической российской проблемой было существование рублевой зоны. Гайдар считал, что Россия должна «национализировать» рубль и фактически ликвидировать рублевую зону, но сделать это быстро было сложно. В России вообще не было электронных денег и даже электронных денежных платежей. Все транзакции осуществлялись вручную наличными либо банковскими переводами, для которых требовался рукописный ордер. Новых банкнот не было, и потребовались бы месяцы, чтобы их напечатать.

Чего удалось добиться

В течение двух месяцев после августовского путча Ельцин практически не появлялся на публике. Все с беспокойством ждали решений этого выдающегося политического лидера. 28 октября 1991 года он обратился к Съезду народных депутатов РСФСР с величайшей из своих речей. Его длинное и подробное выступление было аналогично программе Лешека Бальцеровича, представленной в сентябре 1989 года. Ельцин решительно призвал к радикальной рыночной реформе.

Основные положения той речи подготовил Гайдар. Ельцин благоразумно вынес программу, главные принципы которой озвучил в выступлении, на голосование, и съезд одобрил ее 876 голосами «за»; «против» было 16. Таким образом он получил мандат на проведение радикальной рыночной экономической реформы.

6–8 ноября Ельцин назначил министров нового правительства. Он сам стал его председателем, а Геннадий Бурбулис — его первым заместителем. Ведущими министрами стали несколько 35–40-летних профессиональных экономистов: это прежде всего Егор Гайдар (заместитель председателя правительства и министр экономики и финансов), Шохин (заместитель председателя правительства и министр труда), Чубайс (председатель Госкомимущества), Петр Авен (министр внешних экономических связей). Один из младореформаторов, Сергей Васильев, позднее назвал их «группой профессиональных экономистов, командой Гайдара, которая в некоторой степени понимала ситуацию и предложила более-менее адекватный подход к решению стоявших экономических проблем. Ни одна другая группа экономистов не была способна представить целостную программу [реформ]».

Почти все министры были новичками во власти. Ельцин понял, что должен выйти за пределы своего традиционного круга. С удивительной интуицией он отобрал самых лучших и способных. Гайдар отвечал за проведение политики в области макроэкономики и регулирования, Чубайс — за приватизацию, а Авен — за внешнюю торговлю. В других областях активность была гораздо ниже. Как начальная политэкономия реформ, так и выбор для главных правительственных должностей лучших представителей молодой российской экономической элиты, имевших наибольший международный опыт, следуют рецепту успешных реформ Джона Уильямсона.

Ельцин создал нормальное, современное правительство, где обязанности определялись по функциональному, а не отраслевому принципу. В старом советском правительстве был десяток заместителей председателя и почти 100 министров, тогда как в новом российском — три заместителя и 23 функционально ориентированных министерства. Министерство финансов заменило Госплан в качестве основного министерства. Главным же новшеством было создание Госкомимущества, как называлось министерство приватизации.

Как только правительство было сформировано, младореформаторы заменили собой старые советские министерства и начали лихорадочно работать в соответствии с указами, определявшими план реформ. Они привлекли в помощь всех международных экспертов, каких только смогли мобилизовать. Я входил в группу западных экономистов, которая в ноябре 1991 года начала работать с новым правительством. Международный валютный фонд и Всемирный банк прислали в Москву своих сотрудников, хотя Россия еще не стала членом этих организаций [1]. Были быстро подготовлены серьезные рыночные экономические реформы.

В отличие от большинства советских лидеров Ельцин понимал, что дни Советского Союза сочтены и Россия не сможет в полной мере начать функционировать как государство, пока СССР не будет распущен. «Я был убежден, что России нужно избавиться от своей имперской миссии», — писал он позднее, в 1994 году. Проблема заключалась в том, как сделать это мирным и политически приемлемым способом.

1 декабря 1991 года жители Украины на референдуме проголосовали за независимость подавляющим большинством голосов. Неделей позже в обстановке полной секретности Ельцин встретился с лидерами Украины и Белоруссии. Руководители трех стран, образовавших Советский Союз, подписали соглашение о его роспуске. 21 декабря к соглашению присоединились другие союзные республики, и 25 декабря СССР официально прекратил свое существование. Ни одна другая великая империя не распадалась так быстро и так мирно.

Россияне правильно считают 1990-е годы периодом экономического упадка, но многие обвиняют в этом реформаторов, а не тех, кто сопротивлялся реформам или проводил в предыдущие десятилетия политику, приведшую к столь печальным последствиям.

Мирный роспуск СССР был одним из величайших достижений Ельцина. Но хотя Россия с тех пор и восстановилась экономически, мало кто из россиян осознает, насколько недееспособным был СССР в 1991 году, и многие обвиняют Ельцина в его развале. В апреле 2005 года президент Владимир Путин, которого Ельцин выбрал в преемники, в послании Федеральному собранию назвал распад Советского Союза «крупнейшей геополитической катастрофой ХХ века».

Фундаментальным экономическим вопросом, требовавшим разрешения, была либерализация цен. Гайдар решительно взялся за дело, поскольку, как он писал позднее, «ресурсов, позволяющих сгладить социальные издержки запуска нового механизма хозяйствования, не было. Откладывать либерализацию экономики до тех пор, пока удастся продвинуть медленные структурные реформы, невозможно. Еще два-три месяца пассивности, и мы получим экономическую и политическую катастрофу, распад страны и гражданскую войну». 2 января 1992 года давно ожидавшееся дерегулирование цен было проведено. Все ждали этого момента со страхом, но социальных протестов не последовало, хотя цены подскочили на 250 %. Между тем дефицит стал исчезать, хотя и постепенно. При либерализации цен было также отменено их субсидирование, достигавшее значительных масштабов.

Другим решительным шагом Гайдара стал его план сократить закупки вооружений в 1992 году на 85 % (по факту они были сокращены на 70 %). В этом вопросе он был непреклонен: «Советский Союз не может приступить к экономическому развитию, пока не демилитаризуется». Как ни удивительно, военно-промышленный комплекс, которого так боялись, не смог противостоять этой политике. Крупные производители вооружений, однако, не закрылись. Они продолжали прозябать, годами вытягивая субсидии из государства.

Реформаторы хотели либерализовать внешнюю торговлю, унифицировать валютообменный курс, сделать рубль конвертируемым, однако коммунистическое правительство опустошило валютные резервы, его политика привела к падению свободного курса рубля, в результате чего средняя зарплата в России в декабре 1991 года составляла $6. Реформаторы успешно провели почти полное дерегулирование импорта, потому что народ хотел избавиться от дефицита, однако экспорт нефти и газа продолжал регулироваться, поскольку внутренние цены на них были установлены гораздо ниже цен мирового рынка. Государство заявляло, что должно контролировать разницу. Другой проблемой было продолжение государственной торговли с другими постсоветскими республиками по сильно искаженным ценам.

Чубайс и его советники подошли к проведению приватизации как к искусству возможного. Они понимали, что нужно привлечь к процессу одних заинтересованных лиц и не допустить других. Так, они хотели оградить предприятия от функционеров, чтобы «деполитизировать экономическую жизнь», и исключить старые отраслевые министерства, а с другой стороны — включить в процесс трудовые коллективы и управленцев.

В июне 1992 года Верховный совет одобрил Государственную программу приватизации, последний из принятых реформаторских законов. Бóльшая часть акций передавалась трудовым коллективам и директорам, меньшая продавалась на ваучерных аукционах, которые фактически завершали приватизацию. В отличие от других министров-реформаторов Чубайс оставался на должности министра, продолжая отвечать за приватизацию, до ноября 1994 года, а в правительстве проработал до января 1996 года. Он довел реформу до конца. Последний ваучерный аукцион состоялся в 1994 году; к тому времени с помощью этих аукционов было приватизировано 16 500 крупных предприятий. Приватизация стала самой масштабной реформой и длилась дольше остальных. На местах также проводилась приватизация малых предприятий; она прошла быстро и легко.

Были заложены основы рыночной экономики — свободные ценообразование и торговля, частные предприятия, но финансовой стабилизации и, следовательно, восстановления экономики добиться не удалось. В политике границы страны были определены быстро, но реформа политической системы оставлена на потом. Хотя многое еще предстояло сделать, в 1990-е годы у россиян была такая политическая свобода, которой у них никогда не было ни до, ни после.

Чего не удалось добиться

Самой впечатляющей неудачей переходного периода в России стала неспособность добиться финансовой стабилизации. В 1992 году Россия пережила разрушительную инфляцию в 2500 %, и многие россияне связывали эту реформу с гиперинфляцией. Различные наблюдатели указывают на разные проблемы, в их числе: сохранявшаяся рублевая зона, дефолт по внешним долгам, отсутствие внешней помощи, избыточные государственные расходы, мягкая денежная политика, бартер, проблемные отношения между федеральным центром и регионами, плохая собираемость налогов, неадекватная налоговая система. Как бы то ни было, из-за неудач в макроэкономической политике восстановление экономики началось лишь в 1999 году, после разразившегося годом ранее финансового кризиса. Россияне правильно считают 1990-е годы периодом экономического упадка, но многие обвиняют в этом реформаторов, а не тех, кто сопротивлялся реформам или проводил в предыдущие десятилетия политику, приведшую к столь печальным последствиям.

Можно выделить пять основных проблем. Первая была политической. Реформаторы не смогли взять Центральный банк под свой контроль. Для правительства, намеренного стабилизировать денежное обращение, практически нет ничего важнее, чем ответственное руководство Центробанка. Кандидатом Ельцина на пост председателя Центрального банка России был Борис Федоров, решительный и высококомпетентный реформатор. Однако 22 ноября 1991 года Ельцин потерпел первое крупное поражение от своего бывшего союзника Руслана Хасбулатова, председателя Верховного совета, который поддержал Георгия Матюхина. Матюхин был грамотным специалистом, но хотел избегать крайностей, снизив инфляцию до «умеренного» уровня, под которым он подразумевал 10 % в месяц. Правительство, не контролируя выдававшиеся Центробанком льготные кредиты, которые оно фактически финансировало, не могло сократить бюджетный дефицит.

Второй и, по-видимому, самой серьезной проблемой было сохранение рублевой зоны. В начале 1992 года 15 республиканских центробанков выдавали рублевые эмиссионные кредиты. Три прибалтийские республики вышли из рублевой зоны летом 1992 года, благодаря чему инфляция в них не превысила 1000 %. Остальные центробанки столкнулись с дилеммой заключенного, конкурируя в выдаче кредитов. Активнее всех в 1992 году этим занималась Украина, объем денежной эмиссии которой превышал эмиссию в России; из-за этого украинский ВВП сокращался более медленными темпами, однако в 1993 году гиперинфляция там подскочила до 10 200 %. Гайдар хотел ликвидировать рублевую зону как можно скорее. Незадолго до вхождения в правительство он выступал за «введение новой российской республиканской денежной единицы», но предупреждал, что «на подготовку денежной реформы нужно время, минимум месяцев девять. В этот период осуществлять эффективный контроль за совокупным спросом невозможно».

Мы, зарубежные экономисты, настаивали на скорейшем проведении денежной реформы путем выпуска купонов или просто проставления штампов на рублевых банкнотах, помня о катастрофических последствиях распада Австро-Венгерской империи. Тогда из всех получивших независимость стран только Чехословакия быстро ввела собственную валюту и избежала очень высокой инфляции; и только Чехословакия была демократическим государством в период между мировыми войнами. Несмотря на убежденность в ее необходимости, Гайдар не добивался быстрого проведения денежной реформы, а все прочие заинтересованные группы выступали против нее. Директора госпредприятий хотели продолжать экспортировать свои никчемные товары в бывшие советские республики за счет российских государственных кредитов; старая советская номенклатура хотела сохранить рубль из сентиментальных соображений; прочие страны бывшего СССР просили у России субсидий; МВФ старался держаться в стороне от политических споров и не возражал против того, чтобы Россия финансировала соседей; а Европейский союз планировал ввести собственную единую валюту. В 1993 году министр финансов Борис Федоров не на жизнь, а на смерть бился за ликвидацию рублевой зоны. К осени 1993 года он достиг успеха в своей борьбе, но без поддержки Центрального банка России процесс этот шел беспорядочно. Между тем гиперинфляция охватила все страны рублевой зоны, заложив основы для авторитарного правления, как это было во всех странах бывшей Австро-Венгерской империи в период между мировыми войнами.

Третьей проблемой стало то, что российское правительство не смогло быстро дерегулировать внутренние цены на энергоносители и экспортные цены на нефть и газ. Гайдар хорошо понимал необходимость этого, тогда как Ельцин — нет. Впоследствии Гайдар обвинял себя в том, что не приложил больше усилий для либерализации цен на нефть и газ в начале 1992 года, когда они были повышены лишь в пять раз, но я сомневаюсь, что он смог бы победить в этой борьбе. В декабре 1991 года международные цены на нефть были в 200 раз выше, чем контролируемые государством внутренние цены (при расчете по свободному валютному курсу). Доход имеющих нужные связи людей от игры на разнице цен был слишком велик. О том, насколько масштабными были проблемы в дерегулировании экспорта, рассказывает Авен. Смелость и принципиальность помогала проводить реформы, но рента, которую извлекали имевшие доступ к этим активам люди, была просто невероятна. В борьбе за контроль над этими операциями многие были убиты, особенно во время алюминиевых войн между различными криминальными группировками, пытавшимися прибрать к рукам сибирские алюминиевые заводы. В Центральной Европе расхождение в ценах было меньше, поэтому там более позднее или медленное дерегулирование цен на энергоносители не нанесло такого ущерба.

Четвертый недостаток носил внешний характер. В критические пять первых месяцев энергичных реформ, с ноября 1991 по март 1992 года, Россия не получила никакой международной финансовой помощи. В 1990 и 1991 годах лидеры стран «большой семерки» посвящали свои саммиты политическому и экономическому кризису в СССР, однако в центре их внимания стоял Горбачев, и они не были готовы поддержать Ельцина, хотя он недвусмысленно призывал Запад предоставить помощь, причем на его, Запада, условиях. Лишь 1 апреля 1992 года, когда реформаторы стали проигрывать Верховному совету, президент США Джордж Буш и канцлер Германии Гельмут Коль заявили о намерении предоставить помощь в размере $24 млрд. Специалисты считали эту сумму адекватной, однако в каком виде будет предоставлена эта помощь, ни разу объявлено не было. Россия в итоге получила значительную финансовую «поддержку» Запада, однако в виде экспортных кредитов, которые должны были прежде всего помочь сельскохозяйственным производителям США и ЕС, что только затруднило проведение экономических реформ в России, так как поддержало усилия тех, кто занимался извлечением ренты.

Пятым препятствием, оказавшим, наверное, наибольшее воздействие в долгосрочной перспективе, стали старый российский парламент и конституция. Выборы Съезда народных депутатов прошли в марте 1990 года, до реальной демократизации или появления партий; 86 % его депутатов были членами Коммунистической партии. В этом громоздком образовании было немногим более 1000 членов; съезд избирал двухпалатный Верховный Совет, который был его постоянно действующим органом и состоял из 252 депутатов. У многих депутатов не было четких политических предпочтений. В 1991 году примерно треть депутатов считались демократами, треть — упертыми коммунистами, а еще треть называли «болотом», поскольку при голосованиях они зачастую присоединялись к разным группам. Ельцин мог полагаться на поддержку большинства депутатов лишь в течение примерно трех месяцев после августовского путча.

Съезд обладал правом принимать, менять и дополнять Конституцию. Большинством в две трети голосов, которые мог мобилизовать умелый председатель Хасбулатов, он был способен в одночасье изменить старую конституцию РСФСР 1978 года. В октябре–ноябре 1991 года, когда у него была такая возможность, Ельцину следовало попросить съезд самораспуститься. Тогда Россия провела бы внеочередные выборы, создав новый, нормальный парламент с политическими партиями, как это сделали Чехословакия и Венгрия. В мемуарах Ельцин признавал это:

Вместо этого Ельцин попросил права управлять с помощью президентских указов и получил его сроком на год. Однако серьезные реформы требуют серьезной законодательной базы. Между тем самые разные люди приходили к Ельцину и получали его подпись на указах, противоречивших друг другу, преследовавших сиюминутные цели и зачастую попросту бесполезных. Его решение управлять с помощью указов лишило Россию нормального законотворческого процесса до 1998 года.

Между тем Съезд народных депутатов и Верховный совет стали еще более неуправляемыми. Хасбулатов был избран председателем Верховного совета как союзник Ельцина, однако он так и не смог оправиться от шока, вызванного тем, что его не позвали руководить правительством; многие другие видные политики отреагировали схожим образом. Верховный совет и Съезд стали проводить популистскую политику, безответственно требуя сильно увеличить государственные расходы. К апрелю 1992 года они стали полностью оппозиционны правительству Ельцина. Последний реформаторский закон, о приватизации, был принят в середине июня.

Сколь бы радикально и решительно ни выступал Ельцин зимой 1991–1992 годов, он был политиком, который подстраховывался и действовал в большей степени интуитивно, чем последовательно. Назначив молодых реформаторов министрами, он держал их на расстоянии, у них не было к нему прямого доступа. «Все вопросы с президентом министры решали через Бурбулиса», — писал он. Даже у Гайдара доступ к Ельцину был минимальным. Правительство работало в старом здании ЦК КПСС на Старой площади, а Ельцин и президентская администрация — в Кремле. Хотя формально Ельцин в начале реформ занимал пост председателя правительства, он редко участвовал в ежедневных заседаниях кабинета министров. К марту он разочаровался в реформаторах:

Но Ельцин сам создал эту систему. «Гайдару чуть-чуть не хватило времени, чтобы сломать предубеждение к себе, к своей команде и своей программе», — заключил он.

Бурбулис был слишком слабым связующим звеном между Гайдаром и Ельциным, и он не был чиновником, отвечавшим за экономическую политику. Постепенно члены гайдаровской команды сами стали политиками; можно утверждать, что Шохин был таковым с самого начала, Чубайс сформировался как политик, готовя программу приватизации, да и сам Гайдар к апрелю 1992 года научился бороться. Пригрозив в том месяце отставкой правительства (и, очевидно, не проинформировав об этом Ельцина), Гайдар смог добиться того, что Съезд народных депутатов занял менее конфронтационную позицию. Из-за своего технократического подхода члены правительства не вели активной информационной кампании в защиту реформ, тем самым позволив популистам и коммунистам доминировать в общественных дискуссиях о путях развития страны.

Ельцин же стал со все большим энтузиазмом относиться к директорам госпредприятий. В мемуарах 1994 года он отмечает, что один такой директор, Юрий Скоков (придерживавшийся реакционных взглядов), был его «реальным „теневым“ премьер-министром».

Сложность посткоммунистического перехода к рынку в России порождает множество интерпретаций, однако хронология позволяет отсеять очевидно ошибочные представления.

На заседании правительства в мае 1992 года Ельцин уволил министра энергетики, который, как и Гайдар, выступал за либерализацию цен на энергоносители. А на его место назначил своего старого знакомого, Виктора Черномырдина, последнего советского министра газовой промышленности и основателя «Газпрома». В июне Ельцин сделал заместителями председателя правительства еще двух директоров госпредприятий. В июне же Верховный совет отправил в отставку Матюхина, назначив вместо него бывшего председателя Госбанка СССР Виктора Геращенко, выступавшего за денежную эмиссию и против реформ. Большинство реформ за исключением приватизации были остановлены. Теперь во власти доминировали, как их называли, «красные директора».

Было и множество других проблем, но пять вышеназванных можно считать ключевыми. Одним из неудачных последствий ельцинской речи в октябре 1991 года было то, что она породила нереалистичные ожидания. Президент не стал прогнозировать, на сколько сожмется экономика или сколь высокой окажется инфляция, но пообещал скорое улучшение ситуации: «Хуже будет всем примерно в течение полугода. Затем снижение цен, наполнение потребительского рынка товарами, а к осени 1992 года, как я обещал перед выборами, — стабилизация экономики, постепенное улучшение жизни людей». Когда мы пожаловались Гайдару на нереалистичность такого обещания, он сказал, что Ельцин сам вписал в текст эти слова, потому что хотел дать людям хоть какую-то надежду. Тем не менее обещание это было невыполнимо, что уже показали реформы в Восточной Европе, которые к тому же были далеко не такими сложными, как в России. Этими ельцинскими словами потом будут попрекать реформаторов.

Ельцин твердо выступал против люстрации в любом виде. Он хорошо помнил, как была расформирована государственная служба в царской России после революции в феврале 1917 года, и хотел избежать повторения этого любой ценой: «Разрушать весь государственный аппарат управления такой огромной державой — это гибельный путь. Там, где можно было ставить опытных, „старых“ исполнителей — мы ставили. И порой совершали ошибки».

Ельцин сделал карьеру в Коммунистической партии и был тесно связан со старой номенклатурой и офицерами КГБ, с которыми общался в неформальной обстановке. Эти люди оставались его близкими товарищами. Против их присутствия выступал ближайший советник Ельцина, Бурбулис, что, возможно, стало одной из причин того, что весной 1992 года он потерял благосклонность президента. У Бурбулиса не было собственной платформы. Но, несмотря на сохранение представителей старой гвардии, Ельцин был удивительно толерантным человеком и нередко назначал на высокие посты компетентных молодых людей, даже если ранее не был с ними знаком.

Ельцин радикально реорганизовал правительство, но некоторые элементы советских властных структур неизбежно сохранились. Возможно, ненамеренно Ельцин дал им снова обрести силу. Осенью 1991 года он разделил бывший КГБ на несколько организаций, сократив половину сотрудников, но костяк КГБ сохранился в виде Федеральной службы безопасности. В 2000-е годы внутренние подразделения были объединены и усилены. Российская часть старого Министерства газовой промышленности не была разделена из-за аппаратных позиций своего прежнего руководителя Виктора Черномырдина. Постепенно она была преобразована в гигантскую государственную корпорацию «Газпром». То же самое произошло с атомной промышленностью и железными дорогами, которые стали крупными госкорпорациями. Сочетание отсутствия люстрации с живучестью многих государственных структур аукнется России в 2000-е годы.

Сложность посткоммунистического перехода к рынку в России порождает множество интерпретаций, однако хронология позволяет отсеять очевидно ошибочные представления, поскольку причина должна предшествовать следствию. Например, залоговые аукционы нескольких предприятий в конце 1995 года не могли вызвать проблем на ранних стадиях переходного периода. Система налогообложения и сбора налогов требовала глубоких реформ, но до финансового кризиса 1998 года олигархи были слишком сильны, чтобы с них можно было в полной мере собирать налоги; правительство же до конца 1999 года не имело поддержки в виде большинства в парламенте и не могло провести разумные налоговые законы. В реальности государственные доходы как доля ВВП оставались высокими в течение 1990-х годов. Крупной же фискальной проблемой были избыточные расходы, в особенности субсидии предприятиям.

Изначальные условия в России были невероятно трудными. Ценовые диспропорции были чудовищны, и еще до краха социалистической системы сформировался механизм масштабного извлечения ренты. Сама сложность стартовых условий требовала более радикальных и всеобъемлющих реформ, чем в Центральной Европе, однако гигантские диспропорции между ценами, контролируемыми государством, и свободными ценами, а также прочие структурные перекосы существенно осложняли проведение радикальных реформ. Все это повышало вероятность того, что в России реформы будут менее успешны, чем в Центральной Европе.

Критики зачастую утверждают, что реформаторы должны были оказывать более значительную социальную поддержку. Это вряд ли было возможно. Главной социальной проблемой была невыплата зарплат и пенсий, что выявляло слабость государства. Другой проблемой стало распространение бартера, что также свидетельствовало о слабости государства, поскольку бартер, по сути, был уклонением от уплаты налогов. Третьим признаком слабости государства был постоянно высокий бюджетный дефицит, вызванный большими субсидиями крупным компаниям.

Итак, вот пять проблем, сделавших переход от социалистической экономики к рыночной менее успешным, чем он мог бы быть.

• Добиться финансовой стабилизации было невозможно, потому что председатель Центрального банка настаивал на «умеренной» инфляции в 10 % в месяц.
• Сохранение до осени 1993 года рублевой зоны, где центробанки бывших союзных республик наперегонки эмитировали рублевые кредиты, практически гарантировало гиперинфляцию.
• Регулирование внутренних цен на энергоносители, которые удерживались на низком уровне, вкупе с квотами и лицензиями на экспорт породили механизм извлечения ренты в огромных масштабах, который сохранялся, потому что те, кто получал эту ренту, могли подкупать государство.
• Быстрая и предоставленная в достаточных объемах международная финансовая помощь способствовала успешному проведению реформ в странах Центральной и Восточной Европы, но реформы в России не получили такой поддержки.
• Ельцин упустил возможность распустить старый парламент в ноябре 1991 года и провести досрочные выборы; они бы привели к появлению нормального законодательного органа и принятию новой Конституции, которая бы способствовала установлению полной демократии. Не была проведена люстрация, не осуществлен разрыв со старой элитой, даже с тайной полицией. Безответственный и обладающий чрезмерными полномочиями парламент положил конец реформам Гайдара. Постоянной проблемой стало неисполнение государством своих обязательств и его неэффективная деятельность.

Правительство Ельцина–Гайдара должно было провести даже более радикальные и всеохватные реформы, чем Польша, Чехословакия и Эстония, но старая коммунистическая элита осталась у власти, и сохранившиеся у нее возможности по извлечению ренты отложили начало восстановления экономики. Несмотря на эти проблемы, Россия создала действующую рыночную экономику, которая в итоге оказалась способна демонстрировать значительные темпы роста в течение многих лет.

Вторая волна реформ после финансового кризиса 1998 года

В 1993 году министр финансов Борис Федоров добился либерализации цен на энергоносители и их экспорт, а также ликвидации рублевой зоны. После 1993 года единственной рыночной реформой, которая еще проводилась, была приватизация, но в тот период, в 1995–1997 годах, МВФ наконец стал оказывать России существенную поддержку. Инфляция замедлилась, но объяснялось это скорее жесткой денежной политикой, чем ответственной бюджетной. Дефицит бюджета оставался на уровне 8–9 % ВВП — гораздо выше, чем Россия могла себе позволить. Забавно, но в 1996–1997 годах наблюдался значительный приток частных портфельных инвестиций в Россию — благодаря очень высоким доходностям государственных облигаций. Фондовый рынок быстро рос, хотя ВВП продолжал сокращаться. Такая ситуация не могла долго сохраняться.

В марте 1997 года Ельцин после долгой болезни вернулся к активному управлению и возродил прежние реформаторские идеи. Он назначил новую команду реформаторов, которую возглавил первый заместитель премьер-министра Чубайс, однако сопротивление со стороны элит было подавляющим. Черномырдин оставался премьером, красно-коричневая оппозиция имела большинство в парламенте, новые крупные бизнесмены, так называемые олигархи, не хотели менять правила игры, губернаторы же выступали против главенствующего положения Москвы. В июле 1997 года реформаторы попытались открыто и честно провести крупный аукцион по приватизации телекоммуникационного холдинга «Связьинвест» (продавались 25 % + 1 акция), что привело к «войне банкиров» между боровшимися за него олигархами, а главными жертвами стали министры-реформаторы. Их усилия оказались ложной надеждой. Черномырдин остался на своем месте и, как обычно, увеличил бюджетный дефицит. Те, кто занимался извлечением ренты, доказали, что в политическом плане они сильнее реформаторов.

В октябре 1997 года азиатский финансовый кризис доказал несостоятельность российской экономической политики. Иностранный капитал покинул страну, цены акций обвалились, а доходности облигаций выросли. Правительство, только что увеличив бюджетный дефицит, не хотело давать обратный ход. В марте 1998 года Ельцин отправил Черномырдина в отставку и снова сформировал правительство из молодых реформаторов. Новые министры не имели опыта и не понимали всей серьезности финансового кризиса. Они предприняли некоторые разумные шаги, но сделали слишком мало и действовали слишком медленно. МВФ и Всемирный банк к тому времени хорошо знали ситуацию в России и быстро предложили адекватную программу стабилизации. Проблем с внешним финансированием теперь не было. В июле оба института и Япония сформировали пакет антикризисной помощи размером $22,6 млрд.

Их главное требование заключалось в том, чтобы Россия сократила дефицит федерального бюджета, обуздав рост региональных расходов и перенаправив бóльшую часть совокупных налоговых поступлений в федеральную казну. Три силы — губернаторы регионов, коммунисты и олигархи — выступили против, нанеся правительству поражение при рассмотрении вопроса в Государственной думе. 17 августа правительство объявило дефолт по внутренним облигациям (ГКО), девальвировало рубль (в итоге он потерял три четверти стоимости) и заморозило на три месяца платежи иностранным банкам. Шок был жесточайшим. Половина российских банков обанкротилась, а доведенные до отчаяния вкладчики выстраивались в длинные очереди у банковских отделений. Перестали проводиться электронные платежи. Расплатиться за что-то значительное снова можно было только долларами США [2].

В то время дефолт России казался крупной экономической и политической катастрофой. «Кто потерял Россию?» — гласил заголовок в New York Times. Представители старой коммунистической номенклатуры заняли ключевые посты в правительстве. Многие говорили о конце эксперимента по построению рыночной экономики в России и возвращении гиперинфляции, однако негативный эффект был недолгим. Инфляция ускорилась и производство сократилось, но лишь в 1998 году.

После дефолта Россия лишилась доступа на международные финансовые рынки, а ее разочарованные граждане были не готовы давать правительству в долг какие бы то ни было деньги. И у него не осталось другого выхода, кроме как ликвидировать бюджетный дефицит. Поскольку нельзя было быстро увеличить налоговые поступления, сделать это пришлось за счет сокращения расходов, которые упали на 14 % с 1997 по 2000 годы. До кризиса столь масштабные сокращения представлялись политически невозможными. В основном они были осуществлены за счет урезания субсидий для предприятий, которые Всемирный банк в 1998 году оценивал в 16 % ВВП. С 2000 по 2008 годы Россия имела значительный бюджетный профицит. Поскольку после 2000 года налоговые доходы росли, а бюджетные расходы практически не менялись, государственный долг быстро сократился почти до нуля.

Как ни удивительно, но кризис 1998 года спровоцировал начало второй волны экономических реформ, подготовленных еще в 1997 году. Многие хорошие законопроекты уже были написаны. У нового правительства не было особого выбора, и, чтобы привести государственные финансы в порядок, оно приняло давно подготовленный новый Налоговый кодекс. В 1999 году рост ВВП составил 6,5 %. Кризис спровоцировал череду банкротств, которые позволили многим предприятиям очистить балансы; немало молодых предпринимателей стали собственниками старых советских предприятий и реорганизовали их. В декабре 1999 года прошли парламентские выборы; большинство выбранных депутатов поддерживало нормальные рыночные экономические реформы.
31 декабря 1999 года Ельцин объявил об отставке, и ему на смену пришел Владимир Путин. Новое правительство, возглавляемое Михаилом Касьяновым, активизировало проведение второй волны реформ. У этого правительства было всё: компетентные сотрудники, поддержка парламента, программа масштабных реформ и финансовая стабильность. Последовало три года глубоких реформ (2000–2002). Среди основных — принятие новых Налогового и Гражданского кодексов, судебная реформа, дерегулирование малого бизнеса, пенсионная реформа.

Реформы позволили достичь трех основных экономических целей.

• К 1996 году 70 % российского ВВП производилось в частном секторе, по данным Европейского банка реконструкции и развития.
• Была создана конкурентная рыночная экономика. Она была не столь свободной, как того хотели реформаторы, но достаточно конкурентной по сравнению с другими странами, находившимися на одном уровне развития с Россией.
• После финансового кризиса 1998 года стало политически возможно достичь макроэкономической стабильности, уменьшив постоянно сохранявшийся крупный бюджетный дефицит.

Спустя всего семь лет после полномасштабного хаоса Россия создала динамичную рыночную экономику. Она смогла в течение целого десятилетия демонстрировать среднегодовые темпы роста в 7 %; это был самый быстрый экономический рост за всю ее историю.

<…>

Что можно и нужно было сделать по-другому

Я уже отмечал, насколько тяжелы были начальные условия перехода к рынку и сколь многого удалось добиться, несмотря на них. Но чтобы достичь еще большего, можно было сделать несколько вещей. Мой давно составленный список таких вещей включает досрочные парламентские выборы, более раннюю ликвидацию рублевой зоны, более ранее дерегулирование экспорта энергоносителей и внутренних цен на них, а также активные усилия по привлечению внешней финансовой помощи.

Первым и самым важным шагом должен был стать роспуск Съезда народных депутатов и Верховного совета и проведение досрочных выборов. В начале ноября 1991 года Ельцин мог убедить парламент проголосовать за самороспуск. Окно возможностей для этого было очень узким, всего лишь несколько недель. В тот момент Ельцин легко бы получил в результате выборов парламентское большинство, которое составила бы «Демократическая Россия», ставшая полноценной либеральной и демократической партией. Его министры-реформаторы стали бы политиками, и им не пришлось бы называть самих себя «камикадзе». Парламент получил бы легитимность и стал действовать как законодательный орган, принимая нормальные законы для проведения реформ. Реформаторы смогли бы взять под контроль Центральный банк. В мае–июне 1992 года министров-реформаторов не стали бы заменять на красных директоров, а планы по проведению дальнейших реформ могли быть воплощены в жизнь. Однако Ельцин выступал против досрочных выборов, веря в свою политическую силу и способность управлять государством с помощью указов, и сосредоточился на борьбе с экономическим кризисом. Гайдар также был против досрочных выборов, хотя в 1991 году он еще не принимал участия в политической жизни.

Экономические проблемы 1990-х годов были порождены не «шоковой терапией», а крайне мягкой бюджетной политикой, проводившейся до 1998 года.

Второй шаг, который должно было предпринять правительство, — быстрая ликвидация рублевой зоны. Будь это сделано, гиперинфляции можно было бы избежать или по крайней мере снизить ее уровень. Гайдар хотел так поступить, но у него не было плана действий; Ельцин, возможно, не осознавал в полной мере необходимость такого шага. Многочисленные факторы вскоре сделали быструю ликвидацию рублевой зоны политически невозможной.

Третьей крайне желательной мерой было быстрое дерегулирование цен на сырье и экспорта. Гайдар понимал необходимость этого и настаивал, но Ельцин не желал идти на этот шаг. Позднее, в мае 1992 года, Ельцин решительно воспротивился дерегулированию и блокировал этот процесс. Эти меры постепенно воплотил в жизнь в 1993 году министр финансов Борис Федоров.

Четвертой упущенной возможностью стала неспособность организовать пакет международной помощи в размере $25 млрд, чтобы финансировать мероприятия по стабилизации и реформы в начале 1992 года. Ельцин или Гайдар должны были поехать в Вашингтон в конце 1991 года или в Давос в начале 1992-го, но ни тот, ни другой этого не сделали. Они не были знакомы с практикой лоббирования выделения международной финансовой помощи. Мы с Джеффри Саксом прилагали к этому значительные усилия, но без главных участников процесса не могли добиться многого. Основной проблемой, впрочем, было нежелание администрации президента США Джорджа Буша выделять деньги.

Многие аналитики настаивают, что ни один из этих шагов нельзя было реализовать на практике, однако многие также называли невозможными либерализацию цен и сокращение госзакупок вооружений, которые провел Гайдар. Еще меньше наблюдателей считали возможной приватизацию, однако Чубайс провел крупнейшую приватизацию в мировой истории. Все четыре шага обсуждались в свое время. Из них, я считаю, важнейшими были быстрые и всеобъемлющие реформы. Только ранние радикальные реформы оказались по-настоящему успешны.

Ельцин сыграл в преобразованиях гигантскую роль. Без него Россия могла даже не попытаться перейти к рыночной экономике. Как Белоруссия, она могла застрять в экономике, где доминирует государство. Ельцин действовал решительно и радикально, однако редко — последовательно; к тому же он был ловким политиком, боровшимся за свое выживание. Как Уинстон Черчилль и Шарль де Голль, он останется в истории одним из по-настоящему великих политических лидеров. Когда я встречался с ним в 2003 году, он радостно похвалился, что построил в России динамично развивающуюся рыночную экономику. Когда я стал спрашивать его о политике, он ответил, что обсуждает ее только с президентом. Среди других действующих лиц очень немногие — прежде всего Гайдар, Чубайс, Федоров и Авен — принимали ключевые решения по экономическим реформам. Многое зависело от их личностей и суждений.

Россияне неоднозначно оценивают историю последних трех десятилетий, что порождает такие высказывания о периоде реформ, как «проклятые девяностые». Их непонимание проистекает из значительной временнóй разницы между причиной и следствием. Россияне действительно перенесли тяжелые экономические испытания в 1990-е годы, однако эти проблемы не были вызваны политикой Ельцина–Гайдара. Поскольку реформы в конечном счете оказались успешными, большинство россиян не помнит, насколько опасной была политическая и экономическая ситуация в 1991 году. Они не понимают, что никакой стабилизации — ни политической, ни экономической — не произошло бы, если бы не был распущен Советский Союз (в чем огромная заслуга Ельцина и Гайдара). Также они не осознают, что половинчатые реформы Горбачева в 1986–1991 годах создали в России механизм извлечения ренты, а недостатки правительства реформаторов заключаются только в том, что оно не было достаточно сильно, чтобы этот механизм ликвидировать. Реформы 1991–1993 годов не были доведены до конца, из-за чего и не произошло роста экономики. Между тем вторая волна реформ в 1998–2002 годах породила десятилетие быстрого экономического роста. К сожалению, многие россияне думают, что причина этого роста — в государственном капитализме, тогда как на самом деле он привел страну к стагнации в экономике после 2009 года.

Чтобы в будущем добиться успеха, реформаторам нужно будет объяснить стране, что же на самом деле произошло в 1990-е годы. Распад СССР был не трагедией, а необходимым условием возрождения России. Экономические проблемы 1990-х годов были порождены не «шоковой терапией», а крайне мягкой бюджетной политикой, проводившейся до 1998 года. В Польше, Чехии и странах Балтии быстрые, радикальные и всеобъемлющие реформы дали отличный результат, и экономический рост возобновился через два-три года. Приватизация не породила коррупцию в России, а уменьшила ее. Причинами роста коррупции были медленное дерегулирование экспорта и цен на энергоносители, а также мягкая бюджетная политика.

<...>

Перевод с английского Михаила Оверченко

[1] В ноябре 1991 года Сакс, Липтон и я составили группу советников, которая работала непосредственно при заместителе председателя правительства Егоре Гайдаре в Совете министров, где нам выделили кабинеты; нашу работу финансировали правительство Швеции и Фонд Форда. Постепенно наша группа разрослась до 30 человек: поскольку мы могли обеспечить доступ к правительству, к ней присоединились различные эксперты, финансируемые Европейским союзом и Агентством США по международному развитию (USAID). После отставки Гайдара в декабре 1992 года мы работали в основном с заместителем председателя правительства и министром финансов Борисом Федоровым. Андрей Шлейфер создал аналогичную группу, которая консультировала Чубайса по приватизации; ее работу финансировало в основном USAID.

[2] В сентябре я проводил конференцию в Москве. Чтобы заплатить за помещения в отеле Marriott, нам пришлось везти из Вашингтона десятки тысяч долларов наличными.