ОУ приводит фрагмент монографии социолога Аллы Чириковой «Социальная политика в современной России: субъекты и региональные практики», посвященный проблемам трансформации социальной политики в современной России.
<…>
Социальная сфера остается той областью, состояние которой может служить показателем благополучия отношений, складывающихся между властью и обществом. Вмешиваться в СП сегодня, прибегая к радикальным изменениям, значит подвергать риску стабильность политической ситуации.
Но отказ от политического вмешательства вовсе не означает, что социальная сфера в этом не нуждается и в ней не накапливаются проблемы, требующие незамедлительного решения. Характер скопившихся проблем в социальной сфере дает право утверждать, что здесь нужны решительные меры, способные сохранить социальную сферу от полного развала. Начатые преобразования только обострили ожидания населения увидеть последствия предпринятых шагов, при условии, что они не будут обременительны для населения и сделают общество социально справедливым. Включение социальной сферы в национальные приоритеты государства и публичное их озвучивание фактически закрыло путь назад.
Можно прогнозировать вполне определенно, что ближайшее десятилетие станет временем активных преобразований в социальной сфере, так как дальше откладывать их решение, без шанса потерять доверие общества окончательно, уже нельзя.
Естественно, что, какие бы концептуальные схемы проведения социальных реформ не предлагались центром, их реализация или нереализация в полной мере зависят от тех институтов и субъектов, которые должны эти реформы проводить в жизнь, включая российские регионы.
Какова сегодня готовность таких институтов и субъектов? Исследование позволяет говорить о том, что, пройдя уроки монетизации, региональные элиты осознали тот коридор ограничений, в котором находится власть при любых попытках реформирования социальной системы. Это был трудный, но необходимый опыт. Первоначально поддавшись на требования центра выполнять команду «сверху» любой ценой, элиты попробовав это сделать, незамедлительно получили протестную реакцию населения. Так российская элита, и федеральная, и региональная, в одночасье была вынуждена понять: социальное реформирование требует серьезной подготовки и учета многих факторов, в том числе не предсказуемых логикой здравого смысла. Управленцы всех уровней оказались перед новыми вызовами, к которым оказались по факту не готовы, и были вынуждены разрешать возникающие конфликтные реакции за счет неоправданной траты средств, которые потребовались для того, чтобы сгладить негативные последствия реформы монетизации льгот.
Ценностные представления элитных групп относительно того, стоит ли при реализации реформ стремиться к эффективности или социальной справедливости, весьма поляризованы: среди элит есть как те, кто убежден в необходимости сделать социальную сферу эффективной, так и те, кто не приемлет такого подхода, разделяя тезис о том, что к социальной сфере не могут быть приложимы критерии и оценки, подходящие для экономики.
Осознает ли власть то, что ждет от нее население, неизбежен ли разрыв между ожиданиями населения и стратегиями власти? Всегда ли ошибки власти связаны с плохим знанием массового сознания? Исследование позволяет говорить о том, что региональная власть не демонстрирует «феномена нисходящей слепоты». Она адекватно описывает те шаги, которые от нее ждет региональное сообщество. Однако эти ожидания всегда превосходят те возможности, в том числе финансовые, которыми располагает власть для реализации социальных программ. Более того, муниципалитеты демонстрируют готовность к реализации собственных социальных программ даже тогда, когда указания сверху освобождают их от такой необходимости. Даже если в основе таких шагов лежит мотивация сохранения себя во власти и выкуп «лояльности» электората, в любом случае это сказывается на социальной ситуации в городах позитивно. Население от этого только выигрывает. Для того чтобы действия власти были в большей степени ориентированы на ожидания населения, необходимо как минимум снять институциональные ограничения, в том числе законодательные, как максимум — научиться работать с населением в упреждающем режиме по разъяснению и продвижению своих собственных планов. Это позволит повысить не только адекватность власти, но и адекватность самого населения, расширит сигналы, которые способна воспринять власть от населения. Одновременно нельзя не признать, что среди элит продолжает доминировать установка, что с «отставшим» населением вообще работать трудно, а иногда просто не нужно, так как оно реально всегда является тормозом на пути любых преобразований, которые не дают моментальной выгоды.
Виновником подобных установок является не только власть, но и само население, которое продолжает вести себя достаточно пассивно, не посылая власти внятных сигналов о том, что от нее ждет общество. Безусловно, здесь есть исключения, но они, как правило, выливаются в радикальную форму — протестные выступления. Более мягких форм взаимодействия между властью и населением на поле социальной политики пока не сформировано.
Ситуация, когда региональные элиты работают с населением только в случае появления массовых протестных настроений, свидетельствует о том, что положение дел здесь далеко не удовлетворительное. Предложения некоторых региональных руководителей — вернуться к практике пропаганды — вполне приемлемо, но главное, чтобы она не носила искажающего характера и не привела в конечном итоге к манипулированию общественным сознанием в регионах.
Не следует думать, что только действия центра являются неадекватными и тормозят социальное реформирование. Не менее важным, по мнению самих регионалов, остается факт некомпетентности чиновников, их установка на работу «по приказу». Есть приказ — преобразования совершаются. Нет — ситуация замирает. «Стандартно чиновничий» подход региональных чиновников к реализации политики федерального центра, в основе которого лежит формула «команда пришла — ее надо исполнять, не будет команды — не будем исполнять», значительно сужает возможности реформаторских преобразований. Доминирующая установка региональной элиты сегодня — «сформировать отчетность», которая, по сути, не может привести к позитивным результатам. Реформы способны продвигаться только тогда, когда будет не только сформирована установка на продвижение реформ, но и вырастет уровень социальной ответственности региональной бюрократии. Для этого центром и политическими лидерами регионов могут быть использованы самые различные стимулы, вплоть до жестких санкций к тем, кто не выполняет возложенных на них задач.
Общая установка, демонстрируемая представителями власти, на целесообразность социальных преобразований не означает, что руководители социальных направлений видят одинаковый путь реализации названной цели.
Ценностные представления элитных групп относительно того, стоит ли при реализации реформ стремиться к эффективности или социальной справедливости, весьма поляризованы: среди элит есть как те, кто убежден в необходимости сделать социальную сферу эффективной, так и те, кто не приемлет такого подхода, разделяя тезис о том, что к социальной сфере не могут быть приложимы критерии и оценки, подходящие для экономики. Социальная справедливость в этом случае важнее эффективности.
Поляризация ценностных представлений региональных элит свидетельствует о том, что в данном случае логика приказа сверху вряд ли будет эффективной. Поэтому возможность выбора эволюционной или радикальной модели реформирования социальной сферы, экономически эффективной или социально-справедливой является единственным выходом при столь значительном ценностном несовпадении среди региональных элит.
Это означает, что те стимулы, которые задействует центр, побуждая элиты к реформированию, должны не только строиться на страхе потери места во власти, но и опираться на возможность развернутой совместной работы профессионалов и управленцев в центре и на местах. Это позволит осознать и расширить круг действующих стимулов для регионалов, где немаловажную роль будет играть накапливание позитивных практик преобразований в регионах, с их последующим обменом между собой. Центру, в свою очередь, это позволит лучше понять специфику и многообразие региональных ситуаций, даст возможность найти те решения, которые наиболее приемлемы для территорий с разным экономическим, социальным и политическим потенциалом.
Если центр заинтересован в том, чтобы социальные преобразования не носили хаотического характера, а подчинялись единой логике, он должен изменить используемую ранее тактику навязывания реформ.
Какие шаги, по мнению региональных элит, должен предпринять центр, чтобы не допустить прежних ошибок?
Опираясь на свой опыт, региональные элиты предлагают центру отказаться от проведения реформ «любой ценой», вполне резонно полагая, что это может принести больше вреда, нежели пользы. Необходимым условием реформирования должно стать понимание со стороны центра многообразия региональных ситуаций, готовность центра адекватно учитывать ресурсный потенциал регионов и ориентироваться при этом не на политику фаворитизма, когда наибольшее количество средств достается самому лояльному региональному руководителю, а на реальные потребности и возможности регионального сообщества. Учет регионального многообразия не должен приводить к снижению функции контроля, хотя многие из респондентов признают, что сегодня контроль центра за реализацией, например, национальных проектов неоправданно высок.
Так же как он не должен сопровождаться отказом центра от выработки принципов единой социальной политики. Более того, длительный отказ от выработки необходимых единых минимальных социальных стандартов, при существенной концентрации средств в центре, означает, по мнению региональных элит, нежелание двигаться в направлении реформирования социальной сферы по существу, камуфлируя это нежелание в риторику невозможности реализации единой СП. По мнению региональных элит, единая СП не только возможна, но и необходима. Однако в этом случае центр должен будет предложить понятные и прозрачные правила игры для всех регионов, что, естественно, грозит ему потерей определенной доли политического влияния. Но страх потери такого влияния не должен останавливать требуемый процесс.
Правы или не правы региональные элиты, оценивая таким образом внутренние мотивы федеральных чиновников, — не столь важно. Важно другое: центр должен доказать регионам свою готовность отказаться от политики фаворитизма; только в этом случае можно рассчитывать на диалог, позволяющий улучшить положение дел в социальной сфере.
Реформированию, по мнению региональных элит, должна предшествовать глубокая диагностика социальной ситуации в регионах, которая позволит понять, какими возможностями располагает каждый регион и на какие результаты при тех или иных шагах он может рассчитывать. Одинаковых темпов движения, как и равных вкладов для достижения поставленных социальных целей, быть не может. Региональная дифференциация столь велика, что требует различных усилий, в том числе финансовых средств, для достижения равных результатов.
Сегодня сам центр решился пока не на многое, если иметь в виду социальную сферу. Фактически наиболее конфликтные преобразования он переложил на регионы, сделав только первый, хотя и необходимый шаг — «вкачал средства» в наиболее проблемные точки социальной сферы, ориентируясь в первую очередь на материальную базу, не решив, однако, самой главной проблемы — развития кадрового ресурса социальных отраслей. Локальные повышения заработной платы в рамках национальных проектов, предпринятые без понимания корпоративной психологии врачей и педагогов, не решили, а лишь обострили накопившиеся здесь кадровые проблемы, сделав их еще более явными. Конфликтный потенциал национальных проектов оказался столь высок, что привел к серьезной дисбалансировке кадровой системы, в первую очередь в здравоохранении. Весьма неожиданно, но педагоги школ оказались совсем не готовы конкурировать за дополнительные ресурсы между собой, предпочитая жить пусть на маленькие деньги, но без дополнительной ответственности.
Отсутствие требований к изменению качества предоставляемых услуг в здравоохранении и образовании привело к тому, что врачи и педагоги (в меньшей степени) восприняли повышение заработной платы не как сигнал от общества и государства повышать качество своего труда, а как возможность компенсации тех денег, которые им государство задолжало за многие годы. Это не только не стимулировало мотивацию врачей и педагогов к дальнейшему профессиональному росту, но вызвало рост давальческих настроений и неоправданных требований.
Массовая поставка медицинского оборудования не во всех регионах успевала за подготовкой соответствующих специалистов, вызвала многие организационные трудности, приведшие не к улучшению, а к ухудшению функционирования сферы регионального здравоохранения.
Наилучший результат национальные проекты дали в тех регионах и в тех социальных отраслях, которые были подготовлены к социальным преобразованиям, имели разработанные программы и проекты. Для них национальные проекты стали дополнительным финансовым ресурсом, позволяющим реализовать намеченные ранее цели. Одновременно национальные проекты потребовали такого количества отчетности, что фактически парализовали работу многих структур в областных администрациях, ухудшив качество повседневного управления чиновников. Уровень транзакционных издержек, связанных с гипертрофированной функцией контроля со стороны центра, оказался неоправданно высок.
Заменяют ли национальные проекты глубокие социальные реформы? Проведенное исследование позволяет говорить о том, что подавляющее число представителей элит вслед за экспертами разделяют ту точку зрения, что национальные проекты — только временная мера с непредсказуемыми результатами. Не исключено, что результатов от реализации национальных проектов придется ждать столь долго, что это девальвирует идею национальных проектов и в глазах региональных элит, и в глазах населения.
Однако, как бы ни оценивалась целесообразность/нецелесообразность замены реформ на национальные проекты, имеющие под собой явную электоральную подоплеку, все же они являются более мягкой формой воздействия на социальные отрасли, нежели глубокие реформы. Сегодня вполне определенно можно говорить о том, что региональные элиты ждут от центра более решительных мер, которые он пока не предпринимает, предпочитая действовать тактически и уходя от системных мер и стратегических ориентиров.
Однако, по мнению регионалов, чем масштабнее реформа, чем большее количество людей будут переживать на себе ее последствия, тем в большей степени она должна носить системный и последовательный характер, оставляя при этом за регионами свободу «реформаторского маневра».