Понятие социальной политики

Социальная политика понимается обычно как система принципов, мер, как правило, осуществляемых от лица государства. Это государственный курс, это концепция, даже идеология, касающаяся того, как помогать людям, как обеспечивать стабильность, как защищать людей в ситуации рисков, как обеспечивать благополучие людей в обычной жизни, как поддерживать наиболее уязвимые группы населения и так далее. Это и определение норм, это определение тех, кто достоин получать помощь, и тех, кто оказывается на обочине этой помощи. Близкими терминами выступают такие понятия, как социальное государство, или Sozialstaat, это немецкое понятие, — оно означает государство социально-ориентированное, которое нацелено на оказание помощи, поддержание безопасности, защиту прав, поддержание благосостояния своих граждан, — и близкий термин «государство всеобщего благоденствия» или «государство всеобщего благосостояния», welfare state, это английский термин. Исторически социальная политика, или social policy — это понятие, которое пришло к нам из Великобритании.

Когда возникли эти понятия? Ну, конечно, это современное общество, которое знает, что это такое, это ХХ век. Правда, самый ранний термин «социальное государство» возник в Германии в середине XIX века, когда правительство Германии утвердило целый ряд законов, связанных с благосостоянием, благополучием граждан. Начиналось это все с системы страхования на предприятиях. Первоначально ведь рабочие могли ожидать поддержку лишь из так называемых черных касс, то есть взаимопомощь в основном была главной формой поддержки. И вот когда уже работодатель сам начинает нести ответственность, а вслед за ним и государство, тогда и начинается собственно история такой социальной политики от лица государства.

В Великобритании это ХХ век, так называемый отчет Бевериджа. Известный британский экономист, который расписал, так сказать, основания для системы поддержки людей, находящихся в зоне риска, бедных людей. Он даже такую придумал формулу — «от колыбели до могилы», то есть нужно на всех этапах жизненного пути иметь возможность рассчитывать на какой-то минимальный, но все-таки гарантированный уровень помощи со стороны государства.

Рузвельт принял такие системные меры еще во время Великой депрессии. Они позволили американскому обществу продержаться и потом во время Второй мировой войны, то есть это как раз и есть истоки государства всеобщего благоденствия.

Близкими категориями, если мы рассуждаем о социальной политике, выступают такие понятия, как социальные проблемы и социальная работа. Если есть социальные проблемы, то нужно как-то их решать. Ну вот, например, в дореволюционной России не было понятия социальных проблем, а было понятие вопроса, и эти вопросы разбивались, например, между рабочим вопросом, крестьянским вопросом, женским вопросом и так далее. И по поводу каждого из этих вопросов шли дебаты, в чем состоит суть вопроса, в чем причины бедственного положения людей и как решать эти вопросы.

Социальные проблемы — это английское понятие. Оно сейчас используется и в России тоже, но тем не менее надо понимать, что нет раз и навсегда данного какого-то определения, что считать социальными проблемами. Очень интересно посмотреть, что в какой период истории считалось и не считалось социальной проблемой.

Генезис социальной политики

Исследователи считают, что такие первые элементы или какие-то следы социальной политики можно отыскать, наверное, в первой половине первого тысячелетия нашей эры. Это примерно время распада Римской империи, когда было очень много бедноты в городах, люди были истощены войнами, всевозможными поборами от разных правителей, и вот тогда и возникли разнородные, спорадические мероприятия помощи вот этим людям, попавшим в ситуацию риска.

То есть речь идет о неких формах благотворительности. С ростом и с развитием монастырей и церквей эта помощь становится более или менее системной. И постепенно вот эта вот проблематика помощи бедным, сирым и убогим попадает и в поле зрения государства, в поле зрения императоров, королей, государей.

Ну, например, очень известным этапом в развитии социальной политики в Западной Европе является принятие так называемого закона о бедных. Английская королева Елизавета приняла такой комплекс законов. Надо сказать, что это произошло в самом начале XVII века, но еще в XVI веке принимались те или иные формы этих законов о бедных. В чем значимость этого законодательства? В том, что в нем очень явным образом говорится о том, кто достоин, а кто недостоин помощи.

Если увидите на улице нищих, попрошаек, то надо сначала проверить, не притворяются ли они калеками, сирыми, убогими и больными. Если притворяются, то надо их за это поругать и все-таки привлечь к какой-то ответственности, к работе. Если же это действительно больные, калеки, которые не могут сами работать, не могут себя обеспечивать, то тогда пристраивать их в богадельни. То есть, по сути дела, вот с этих указов и началась предыстория социальной политики как государственной заботы о нуждающихся. И вот мы видим, что забота и контроль — это как бы две стороны одной и той же медали.

Надо сказать, что на формирование нормативной базы и вообще идеологии социальной политики в Новое время в Западной Европе оказала большое влияние идеология или концепция Просвещения и идеи прав человека, гражданских свобод, вообще что считать достойным и недостойным, какой гражданин является правильным — он должен быть просвещенным, должен быть свободным, права должны быть и у мужчин, и у женщин и так далее. Государству становилось все более выгодно перетащить одеяло на себя, чтобы повысить свой социальный капитал, чтобы иметь больше власти, ресурсов в управлении, потому что социальная политика является, как мы понимаем, и инструментом управления или правления.

В Германии в конце XIX века в конституции была записана статья, согласно которой государство отвечает за благополучие граждан. Ну и мы можем тоже заглянуть в историю нашей страны, и мы заглянем в советскую историю, потому что это тоже очень интересный пример того, откуда берется социальная политика и как она строится, как она формируется.

К сожалению, очень были заметны противоречия между официальной стороной дела, то есть между законами, идеологией, риторикой, с одной стороны, и повседневной жизнью людей, работой конкретных каких-то школ, больниц, собесов. Вот этот зазор — он остается до сих пор малоисследованным.

Советская гендерная политика пропагандировала равенство полов, и более того, женщин продвигали как работниц, как политических активисток, делегаток, женщины-большевики, женщины в партии и так далее. Были предоставлены, по крайней мере в риторике, в теории, всевозможные коллективистские формы ухода за детьми: ясли, детские сады. Это можно увидеть на многочисленных плакатах того времени, которые говорили, что, вот, у нас все очень хорошо, у нас новый социалистический быт. Он хорошо устроен, женщина может ребенка сдать в ясли и в принципе даже в приют, в дом младенца.

В 1921 году в Саратове был дом младенца, и там регулярно проводились различные собрания, на которых делегатки, женщины-большевики, партийные женщины приходили и читали какие-то лекции и доклады работницам этого приемника, дома младенца. И один из этих докладов назывался «О роли женщины в государстве». Вот парадоксальность этой ситуации состоит в том, что этот дом младенца постоянно пополнял свой контингент за счет того, что младенцев туда приносили женщины по разным причинам, вовсе не только потому, что женщина стремилась сделать карьеру, а в первую очередь из-за отсутствия условий жизни, необходимости зарабатывать или где-то вообще доставать средства к существованию. А работницам этого приемника, дома младенцев читалась лекция о важности женщин в государстве.

Статус социальной работы

Следует также сказать и о том, что термин «социальная работа», который является очень привычным, social work или Sozialarbeit, для уха англичанина, немца и носителей других языков, в России долго не был известен. Появился впервые вот этот конструкт, это понятие «социальный работник», в конце восьмидесятых годов. Может быть, кто-то помнит, что в магазинах были очереди, был еще дефицит всяких продуктов питания, и вот когда нужно было идти в магазин и стоять там в очереди за какими-то продуктами, то появлялись такие люди. У них была карточка «Социальный работник», и они могли подойти сразу к кассе и приобрести эти товары, потому что они приобретали их для своих подопечных, а это были пожилые и инвалиды.

И тогда были созданы так называемые центры милосердия, где как раз оказывались такие простые услуги. Можно было, например, попросить, чтобы помогли с уборкой дома и с покупкой продуктов питания, с оплатой счетов за квартиру, может быть, на почту сходить и получить пенсию. Вот эти первые социальные работники этим занимались. А в начале девяностых, в 1991-м конкретно, уже были открыты первые факультеты в вузах, где обучались специалисты по социальной работе, и были открыты так называемые центры социального обслуживания населения, и в 1994 году уже были открыты первые центры социальной реабилитации детей-инвалидов.

С одной стороны, государство вносит большой вклад в создание такого престижного образа этой профессии, например, учредив День социального работника или даже конкурс на лучшего социального работника. Есть некоторые фильмы, есть специальные выпуски газет и журналов, посвященные этой профессии, но это все, так сказать, из области репрезентации, а на деле действительно мало кто из опрошенных нами специалистов по социальной работе хотел бы, чтобы их дети пошли бы работать по этой профессии. Ну и просто в опросах населения тоже видно, что данная профессия не считается престижной. Здесь есть несколько моментов, о которых важно сказать.

Ну, во-первых, еще с советских времен отсутствие такой профессии не вызывало никаких сомнений, никаких вопросов, потому что, согласно официальной идеологии, у нас не было социальных проблем. Поскольку у нас идет поступательный экономический рост, процветание, отдельные трудности снимаются одна за другой. Кроме того, большой акцент на общественности, большая роль общественной работы, или еще такой был термин «общественно полезный труд», тоже внесли свой вклад в формирование образа социальной работы как какой-то общественной работы. То есть вот типа волонтерства или работы фактически за копейки, но очень полезной для общества.

По контрасту с этим, если мы посмотрим на историю социальной работы в западных странах, то мы увидим более чем столетнюю историю профессии, потому что еще в конце XIX века в Великобритании, в Америке, в других странах Европы, в Скандинавии были открыты первые факультеты. Они назывались школы, но это были факультеты или отделения при высших учебных заведениях, где обучали социальных работников. Социологи двалцатых-тридцатых годов в Великобритании и в Америке очень много внимания уделяли проблеме бедности, проблеме городской повседневности, расового и этнического неравенства, миграции.

Еще в начале ХХ века была организована Национальная ассоциация американских социальных работников; в других странах получили развитие аналогичные организации. Если есть ассоциации, значит, есть коллективное принятие решений по поводу этики и по поводу даже в некоторых странах лицензирования этой специальности. В социологии это называется социальным закрытием, то есть когда никто со стороны не может просто прийти и сказать: «Здрасьте! Возьмите меня на работу. Я хочу работать, помогать людям, потому что я очень люблю людей».

Нет, извините, для этого нужны специальные знания, потому что речь не идет просто о помощи людям. Речь идет о том, что в каждой конкретной ситуации или, как это называется на языке социальной работы, «случае» нужно разобраться в целом комплексе причин данной проблемы, и существуют целые теоретические школы социальной работы. Здесь и психоаналитическая школа, и теория систем, и критический подход, то есть комплексные подходы, которые интегрируют разные теоретические основания. И, конечно, когда человек еще на университетской скамье все это осваивает и имеет хорошую практику под руководством опытного образованного супервайзера, это влияет на то, что проблема конкретного клиента не рассматривается только как вопрос денежной помощи или какой-то материальной помощи, хотя такие проблемы тоже бывают.

Субъекты социальной политики

И возникает такой вопрос: можно ли говорить о социальной политике вне разговора о государстве? Возьмем какое-нибудь крупное предприятие, корпорацию, крупную фирму, которая считает нужным и возможным тратить ресурсы на социальную поддержку своих работников и членов их семей. В зависимости от богатства этой фирмы можно себе представить, что это: там и бассейн может быть, и какие-то проездные бесплатные или какие-то специальные программы, связанные с отдыхом работников, и так далее, и тому подобное. Более того, в советское время большая часть социальной политики и производилась через предприятия. Есть даже такой термин, по-английски enterprise welfare.

То есть благосостояние человека, благополучие зависит от работы, от того, куда человек прикреплен а) трудовой книжкой (трудовые книжки появились накануне Второй мировой войны) и б) вот этой вот сетью социальной поддержки. Хочешь иметь хороший доступ к поликлинике, к детскому саду — работай на этом предприятии. А если ты будешь часто менять места работы, тебя за это не похвалят, а еще и лишат каких-то благ. Ну, это было так до середины пятидесятых, потом эта мобильность упростилась, работники уже могли менять место работы и не рисковать потерять социальную защищенность, но тем не менее все равно львиная доля социальной политики проводилась через предприятия, то есть, конечно, государство это контролировало, но делали это заводы и фабрики.

У нас в стране этот этап задержался до девяностых годов, когда началась быстрая либерализация всего. Сейчас, можно сказать, еще такое вот новое событие произошло – в январе 2015 года вступил в силу № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания», и в нем черным по белому говорится, что необходимо признать негосударственных акторов, участников рынка социальных услуг. Они называются теперь провайдеры, то есть предоставляют эти социальные услуги наряду с государственными. Кто относится к негосударственным? Это НКО, некоммерческие организации, и коммерческие организации.

Пока, по грубым подсчетам, не более десяти процентов социальных услуг оказывается негосударственными провайдерами. Много причин для этого есть. Пока у нас монополия государства не нарушена в этой области. Само государство говорит, что оно в этом не заинтересовано. Государство хочет отдать, разделить по крайней мере ответственность, но вот пока ситуация такая, что медленно это все развивается.

От региона к региону ситуация различается. В тех регионах, которые рапортуют о чуть ли не стопроцентном переходе на негосударственные рельсы, при ближайшем рассмотрении оказывается, что они искусственным образом просто перевели все свои муниципальные учреждения в так называемые автономные учреждения или даже вывели их в коммерческую сферу. То есть то, что называлось раньше государственный центр, например, дом престарелых, теперь является автономным учреждением, и формально он не приписан к государственной сфере, и у него более гибкая схема управления, финансирования. Например, в Уфе взяли и перевели очень много государственных муниципальных учреждений в как бы некоммерческие, в автономные. Можно еще привести пример Перми: у них тоже некоторые государственные муниципальные учреждения стали теперь коммерческими.

Примером региона, где такие организации есть, где есть действительно НКО, которые получили государственные деньги, — потому что ведь речь идет о том, что такая организация некоммерческая может войти в специальный реестр провайдеров, поставщиков социальных услуг и получить государственные деньги, хоть это и связано с большими сложностями, — вы удивитесь, конечно, но это Санкт-Петербург. Я хочу сказать, что тут ничего удивительного нет. Петрозаводск, Карелия тоже дает интересный пример, но даже там это примерно 8–10%, то есть это совсем немного, но это какой-то старт, это начало.