ОУ приводит статью политологов Сергея Медведева и Игоря Томашова «Концепция глобальных общественных благ», рассматривающую историю и перспективы предоставления общественных благ в современном мире.
Государство и создание общественных благ
Создание и предоставление общественных благ сегодня является одной из ключевых задач практически для всех государств мира. Более того, в качестве общественного блага может рассматриваться и само существование института государства, целью которого, согласно институциональной теории, является установление в обществе четких «правил игры» и обеспечение их соблюдения всеми жителями той или иной территории [1]. Значение функции предоставления общественных благ неизменно возрастало по мере перехода человеческих обществ сначала от аграрной к индустриальной, а затем от индустриальной к постиндустриальной стадиям развития.
И действительно, в Средние века правители занимались прежде всего обеспечением безопасности жителей подвластной им территории, а также, в случае распространения эпидемий, предоставлением минимальных медицинских услуг. В Новое время объем обеспечиваемых государством общественных благ значительно вырос. Богатство наций увеличилось с развитием капиталистических отношений, граждане стали платить больше налогов и требовать больше социальных услуг, а перед государством встала задача создания институциональных условий и инфраструктуры для дальнейшего экономического роста.
А. Смит одним из первых призвал к развитию системы начального образования и воспитания с целью уменьшить социальный разрыв, порождаемый разделением труда на промышленных предприятиях [2]. В XIX веке государство получило возможность регулировать продолжительность рабочего дня. Были сформулированы и инфраструктурные требования к правительствам: строительство дорог и системы водоснабжения, обеспечение горожан жильем.
В XX веке состоялся еще один прорыв в области создания общественных благ, теоретической основой которого стала концепция «государства всеобщего благосостояния». Утверждалось, что именно государство должно взять на себя ответственность за социальное благополучие граждан и исправление «провалов» и негативных экстерналий рынка. Было расширено предоставление таких благ и услуг, как дороги и образование; в качестве общественных благ стало рассматриваться здравоохранение, жилье, высшее образование; были увеличены размеры и количество получателей социальных выплат [2]. Концепция общественных благ стала одной из центральных в экономической науке.
Масштабные изменения конца XX — начала XXI века оказали значительное влияние на систему создания общественных благ. Распад коммунистических государств вызвал необходимость создания множества новых дееспособных государственных институтов; процессы глобализации привели к размыванию понятия государственного суверенитета и появлению ряда игроков нового типа: транснациональных корпораций, негосударственных организаций, наднациональных структур. Волна экспансии капитализма и демократии, а также качественный скачок в развитии технологий до предела обострили вопрос, предоставляет ли глобализация бедным новые возможности для развития или лишь расширяет глобальный социальный разрыв. В поисках ответа на него и была сформулирована концепция глобальных общественных благ.
Глобальные общественные блага: сущность понятия
Общественные блага в классическом понимании — это товары или услуги, которые, будучи предоставленными одному человеку, могут быть доступны другим без каких бы то ни было дополнительных затрат с их стороны [3]. Они обладают двумя ключевыми свойствами: неисключительностью в предоставлении и неконкурентностью в потреблении. Первое означает, что производитель блага не может воспрепятствовать его потреблению индивидом, не уплатившим за право потребления; второе — что потребление блага одним индивидом не снижает возможности его потребления другими [4]. Общественными благами являются, например, национальная безопасность, обеспечение государством законности и порядка, а также экономической стабильности.
Не все общественные блага являются таковыми по определению. Напротив, отнесение блага к категории «общественных» или «частных» — следствие социальных процессов и результат политического выбора. Размер финансирования производства общественных благ определяется в ходе политического торга, на который избиратели могут повлиять, голосуя за ту или иную политическую партию. Так, здравоохранение и высшее образование являются благами, степень неисключительности и неконкурентности которых варьируется: они могут быть бесплатными либо платными; больницы и университеты могут принимать большее или меньшее количество пациентов и студентов соответственно. Телевидение может быть общественным и доступным для всех, кто проживает на территории вещания, либо кабельным и частным, т.е. исключительным благом.
Сам по себе факт, что одни индивиды и группы могут выигрывать от предоставления общественных благ больше, чем другие, не влияет на их определение. Однако он может влиять на предпочтения избирателей и направление государственной политики, а также играть роль при решении проблемы «безбилетника», связанной с наличием стимулов к уклонению от несения издержек по финансированию производства общественных благ [4]. Особенно явно проблема издержек и выигрышей от производства общественных благ проявляется в международном контексте, когда дело касается усилий по созданию так называемых глобальных общественных благ.
Исторически одним из первых глобальных общественных благ является принцип свободы открытого моря, в целом оформившийся к концу XVIII века [5]. Сюда же можно отнести и становление правил торговли и передвижения между странами в XIX веке. На протяжении большей части XX столетия развитию концепции глобальных общественных благ препятствовала геополитическая и идеологическая вражда крупнейших государств и их сателлитов: вначале Германии, Франции и Великобритании, затем — СССР и США. Условия для ее актуализации сложились лишь в самом конце XX века после крушения советского блока и появления на мировой арене новой движущей силы — глобализации.
Глобальные общественные блага — это блага, выгоды (издержки) от создания которых распространяются поверх государственных, общественных и поколенческих границ. По меньшей мере эти выгоды (издержки) должны распространяться на более чем одну группу стран и не должны оказывать дискриминационное воздействие на какие-либо группы населения [6]. Глобальные общественные блага характеризуются теми же свойствами, что и «национальные» общественные блага, — неисключаемостью и неконкурентностью, которые, однако, рассматриваются с точки зрения участников мировой политико-экономической системы. Глобальными общественными благами являются, например, окружающая среда, контроль за распространением инфекционных заболеваний, финансовая стабильность.
Некоторые глобальные общественные блага являются таковыми по своим изначальным характеристикам — например, озоновый слой и климатическая стабильность; другие появились в результате человеческой деятельности (знания, права человека, всемирное культурное наследие, интернет), третьи представляют собой особую группу постоянных политических действий, направленных на обеспечение мира и безопасности, устойчивого развития, свободной торговли, равенства и справедливости.
Особо следует подчеркнуть, что наряду с глобальными общественными благами существуют и различные виды глобального общественного зла. Этим термином описываются явления, противоположные по сути соответствующим глобальным общественным благам: разрушение окружающей среды, распространение инфекционных заболеваний, терроризм, нарушения прав человека. Возникая в большинстве случаев в качестве негативных экстерналий в ситуациях, когда субъект действия не берет на себя все связанные с его осуществлением издержки, они привлекают к себе значительно большее внимание международного сообщества, чем создание глобальных общественных благ.
Факторы появления глобальных общественных благ
Как показывает анализ, «классические» и глобальные общественные блага не противостоят друг другу. Напротив, в современном глобализированном мире создание одних способствует приращению других. Материальное благополучие позволяет индивидам активнее пользоваться преимуществами глобализации и ведет к утверждению в развитых обществах постматериальных ценностей. Реализация гуманитарных программ в бедных странах способствует сокращению глобального разрыва между Севером и Югом. В целом усиление взаимозависимости государств изменяет формы восприятия окружающего мира и способствует признанию важности глобальных общественных благ.
Значительная часть глобальных общественных благ — это ставшие за последние десятилетия глобальными национальные общественные блага [7]. Доктрина прав человека, изначально признанная лишь в некоторых государствах Запада, в 1948 году получила статус универсальной, а в конце XX века и вовсе стала одной из идеологических и институциональных основ мирового порядка. Обеспечение финансовой стабильности и экономического роста невозможно без скоординированных усилий на международном уровне — взаимозависимость экономик достигла невиданных доселе масштабов. Постепенно приходит осознание того, что окружающая среда является общим достоянием всех жителей планеты, негативные эффекты быстро распространяются поверх государственных границ, следовательно, экологическая политика не может ограничиваться масштабами отдельных государств.
Несомненно, что наиболее сильным катализатором происходящих изменений в образе жизни и мировосприятии людей является развитие новых технологий. Во-первых, оно позволяет улучшать качество жизни и богатство наций. Во-вторых, значительно снижает транспортные и транзакционные издержки, способствуя увеличению потоков товаров, услуг и информации, перемещаемых по всему миру, а также усиливая мобильность людей. В условиях снижения экономических и политических барьеров между странами различные глобальные акторы имеют возможность эффективно использовать имеющийся технологический потенциал.
Складывающаяся международная система во многом уникальна, ведь основой ее существования является не принцип баланса сил или доктрина сдерживания, а «логика сети», нацеленная на включение как можно большего количества новых членов. Чем больше сеть, тем больше выгоды для отдельных ее членов; появление новых потребителей глобальных общественных благ только расширяет возможности существующих [6]. Страны и игроки все реже прибегают к использованию некооперативных стратегий, подрывающих их способность отвечать на новые системные риски: изменение климата, излишнюю экономическую и финансовую волатильность, социальное неравенство. Особенно такое взаимодействие заметно на региональном уровне.
Что особенно важно, региональные экономические и политические организации не разделяют мир на несколько «протекционистских крепостей», а напротив, способствуют продвижению либерального мирового порядка, усиливают открытость государств [4]. Идеальным примером здесь является ЕС — организация, члены которой, пройдя сквозь долгую историю конфликтов, одними из первых осознали позитивный потенциал работы над созданием глобальных общественных благ. «Регионализировав» национальные общественные блага, государства-члены не только выиграли сами, обеспечив континенту устойчивый экономический рост, но и создали «прибавочный продукт», ценимый во всем мире. В частности, шенгенская зона сегодня — это достояние всего человечества.
Виды глобальных общественных благ
Глобальные общественные блага — последнее по времени появления, но не по значению звено цикла создания общественных благ. Свой вклад в него вносят практически все участники экономических отношений: производители и потребители частных благ, государства, международные политические режимы (договоры и организации). Первые платят налоги и могут добровольно участвовать в работе преследующих транснациональные цели некоммерческих организаций. Государства создают общественные блага, выгодные прежде всего для граждан страны, но зачастую также являющиеся «кирпичами» при создании глобальных общественных благ — например, инфраструктуры национальной системы аэронавигации. Большинство региональных экономических и политических организаций нацелены на обеспечение на определенной территории условий для мирного развития и устойчивого экономического роста, что, безусловно, в интересах всего мирового сообщества. Именно поэтому сами эти организации и создаваемые ими выгоды могут быть охарактеризованы как «промежуточные» глобальные общественные блага, без которых зачастую невозможно создание «конечных» [4].
Как уже отмечалось, природа публичности и особенности создания глобальных общественных благ позволяют разделить их на три основные группы [7]. Во-первых, это природные глобальные общественные блага, например, атмосфера Земли и мировой океан. В своем изначальном состоянии они являются неисключаемыми и конкурентными, хотя и доступными практически для каждого благами [8]. Ключевой проблемой, связанной с созданием и предоставлением глобальных общественных благ этого типа, является чрезмерное использование и злоупотребление ими, а также сложность их возобновления.
В современном мире глобальное общественное зло накапливается там, где существует недостаток усилий национальных государств и международных организаций по созданию глобальных общественных благ.
Вторым типом глобальных общественных благ являются блага, появившиеся в результате человеческой деятельности. Это теоретические и практические знания, международное право, глобальная сеть информационных и транспортных коммуникаций. Доступ к этим благам может быть как свободным, так и ограниченным: например, знание теоремы Пифагора ограничить невозможно, в то время как новейшие изобретения, как правило, патентуются. Большинство таких благ являются «глобализированными» национальными общественными благами, принцип неисключаемости которых утверждается теперь в международном масштабе. Именно со сложностью в применении этого принципа связана главная проблема в их создании и потреблении: недостаточное использование и нелегитимное ограничение доступа для значительной части человечества.
Третью группу глобальных общественных благ составляют результаты политической деятельности. В отличие от благ второй категории, они не являются материальными объектами, их невозможно создать однажды и навсегда. К этой группе благ относятся международный мир, финансовая стабильность, свобода торговли, борьба с инфекционными заболеваниями, защита экологии. Эти блага неисключаемые и неконкурентные, и главным препятствием их распространения является отсутствие у ключевых участников мирового политического процесса достаточных стимулов и институциональных механизмов кооперации.
Все признанные на сегодняшний день глобальные блага можно разделить на четыре группы: экономические, социальные и политические, инфраструктурные, а также относящиеся к окружающей среде. Экономические глобальные общественные блага — это либеральный торговый режим (открытая торговля), финансовая и экономическая стабильность, обеспечение достаточного предложения критически важных для мировой экономики ресурсов (например нефти). Социальными и политическими благами являются обеспечение международного мира и безопасности, предоставление посреднических услуг при урегулировании конфликтов, соблюдение прав человека, поддержание власти закона и порядка, борьба с болезнями и повышение медицинских стандартов. Следует особо подчеркнуть, что предоставление этих благ невозможно без создания эффективных институтов на всех уровнях глобального управления.
Инфраструктурными могут быть названы блага, возникающие в результате объединения усилий и стандартизации благ, создаваемых в разных странах. Например, это глобальная система аэронавигации, физическая и виртуальная инфраструктура сети Интернет, знания в широком понимании этого слова. Наконец, экологические блага — это океан, атмосфера, биологическое разнообразие, устойчивость климата.
Глобальное общественное зло
Глобальное общественное зло — это оборотная сторона концепции глобальных общественных благ, явления и процессы, прямо противоположные тем, которые обычно определяются как глобальные общественные блага: международная преступность, терроризм, бедность и неравенство, распространение инфекционных заболеваний, нарушение прав человека, загрязнение окружающей среды. В мировой повестке дня борьбе с различными видами глобального общественного зла уделяется значительно большее внимание, чем созданию глобальных общественных благ. И, несмотря на значительный прогресс последнего времени, преодоление политического и финансового разрыва между двумя этими задачами продолжает оставаться важнейшим приоритетом для всего мирового сообщества. Глобальное общественное зло более публично, чем благо, — оно привлекает к себе больше внимания общества, СМИ, политиков. В то время как создание и предоставление благ обычно воспринимается как рутинный процесс, нечто само собой разумеющееся, общественное зло, особенно проявляющееся в конкретных фактах, угрожает благополучию людей, а потому вызывает резонанс, заставляет говорить о проблемах. В идеальной схеме распространение глобальных общественных благ должно вести к сокращению зла и наоборот. Именно поэтому исследователи призывают политиков обратить внимание на позитивную повестку дня. Однако в реальности глобальная публичная политика функционирует по несколько другим принципам: она в значительной степени подотчетна гражданам демократических стран и прессе.
Инвестиции в создание глобальных общественных благ в основном не рассчитаны на быстрый результат. Выгоды от них не всегда можно обозначить в терминах экономической эффективности. Они должны направляться в наиболее бедные части планеты, чуть ли не в буквальном смысле «зарываться в песок». Все это, как правило, не позволяет перейти от риторики об общих вызовах глобализации к реальным действиям. В бюджете США, лидера современного мира, расходы на оборону составляют около 16% и в 16 раз превышают расходы на проведение внешней политики [9]. Всего на помощь зарубежным странам США тратят не более 0,1% ВВП, что в 3 раза меньше аналогичных расходов европейских стран и значительно меньше рекомендованного ООН уровня расходов на содействие экономическому развитию — 0,7% ВВП [9, 10].
Международная повестка дня больше ориентирована на борьбу с глобальным общественным злом, чем на создание глобальных общественных благ. Богатые страны имеют достаточно знаний, технологий и ресурсов, чтобы обезопасить себя от глобальных угроз, и предпочитают дистанцироваться от очагов нестабильности. С одной стороны, события 11 сентября 2001 года показали ошибочность этой стратегии и необходимость создания глобальной системы безопасности, с другой — последствия организованных именно с этой целью вторжений в Афганистан и Ирак выявили недостаточную легитимность политики «либерального империализма» и отсутствие единства даже внутри западного мира.
В современном мире глобальное общественное зло накапливается там, где существует недостаток усилий национальных государств и международных организаций по созданию глобальных общественных благ. Вместе с тем различия в восприятии зла и блага, глобальное неравенство, трудности кооперации между государствами препятствуют разработке четкой стратегии развития гуманитарной политики. Международное сотрудничество зачастую ограничивается наименьшим общим знаменателем: борьбой с уже существующими бедствиями, что, однако, не означает минимизации издержек. Напротив, расходы на оборону, на урегулирование конфликтов, на создание новых международных организаций, на борьбу со стихийными бедствиями могут значительно превышать размер долгосрочных инвестиций в создание глобальных общественных благ. Все это свидетельствует о необходимости новых подходов к решению проблемы коллективных действий в международном масштабе (Табл. 1).
Таблица 1. Глобальные общественные блага (ГлОБ) и виды глобального общественного зла (ГлОЗ) [8]
Глобальные общественные блага и проблема коллективных действий
Масштабные трансформации последних двадцати лет значительно изменили глобальный геополитический ландшафт. Размывание части государственного суверенитета, усиление взаимозависимости ключевых участников мирового процесса и появление новых акторов (транснациональных корпораций, международных некоммерческих организаций) привели к «глобализации» понятия общественных благ. Расширился круг проблем, напрямую затрагивающих интересы международного сообщества. Нарушения прав человека, социальные и этнические междоусобицы, вызывающие последствия регионального и глобального масштаба (нарушение политической стабильности, исход беженцев), больше не рассматриваются как дело исключительно одной страны. Высочайшего уровня интеграции достигла мировая экономическая система, что особенно явно проявляется в нынешние дни глобального финансового кризиса.
Вместе с тем глобальный мир не становится более равным. США и ЕС сохраняют лидирующие позиции в политике, экономике и культуре. Проблема борьбы с глобальным общественным злом сводится в конечном счете к способности стран Запада ответить на внешние угрозы и преодолеть собственные эгоистические интересы; проблема создания глобальных общественных благ — к их же готовности делать долгосрочные инвестиции и добровольно отказываться от части своих сверхприбылей в пользу «черной дыры» развивающихся стран. Надежды на обновление повестки дня связываются сегодня с усилением Китая и последующей реализацией концепции «разделения глобальной ответственности» [11] — но опять же экономический рост Китая является не более чем производной от развития экономик ключевых потребителей китайской продукции — США и Европы, и неизвестно, как на эту ситуацию повлияет глобальный экономический кризис.
Проблема коллективных действий в международном масштабе является одним из главных препятствий создания устойчивых механизмов воспроизводства глобальных общественных благ. Крайне размыты цели, к достижению которых должны стремиться участники миро-политического взаимодействия; отсутствует понимание того, как должен происходить процесс коллективного действия и кто должен его координировать; остро стоит вопрос распределения издержек, связанных с созданием глобальных общественных благ; велик соблазн сыграть роль «безбилетника». Традиционное и рациональное мышление зачастую отказывается понимать стимулы тех, кто занимается гуманитарной деятельностью. И несмотря на это, растет количество ориентированных на решение общечеловеческих задач негосударственных организаций.
Существуют три основные стратегии создания глобальных общественных благ: «суммирование», «слабое звено», «передовик» [6]. «Суммирование» позволяет объединить усилия всех заинтересованных лиц, однако несет в себе наибольший риск появления «безбилетников». Суть «суммирования» проста: каждый вносит свою долю в создание глобального общественного блага, например пытается сократить выбросы углекислого газа. Общее сокращение выбросов является суммой действий всех участников независимо от их размера, статуса и географического положения.
В случае «слабого звена» количество созданного общественного блага измеряется вкладом наименее активного и успешного участника этого процесса. Наиболее развитые государства могут значительно продвинуться в своей борьбе с инфекционными заболеваниями или терроризмом, но условием создания конечного блага — искоренения этих зол — является эффективная борьба с ними во всех без исключения странах мира. В рамках этого сценария критическую важность приобретает фактор кооперации и помощи наиболее слабым «звеньям» цепи производства того или иного глобального общественного блага.
Третья стратегия — «передовик» — выглядит в современных условиях наиболее актуальной. Именно она наилучшим образом описывает сложившуюся в современном мире ситуацию глубокого социального и технологического разрыва между Севером и Югом. Создание общественных благ в таких условиях — прерогатива наиболее развитых стран. Они имеют значительный запас знания и широкие возможности для развития экологически чистых производств, борьбы с инфекционными заболеваниями, реагирования на чрезвычайные ситуации. Вопрос заключается в том, являются ли эти блага глобальными либо увеличивают разрыв между богатейшими и беднейшими представителями человечества.
Многоплановое развитие международного сотрудничества является, безусловно, главным условием прогресса в области создания глобальных общественных благ. В течение последних двадцати лет были заложены базовые параметры этого процесса. На его дальнейшее развитие серьезное влияние окажет то, в каком состоянии мир выйдет из нынешнего кризиса глобализации. Инициатива здесь находится, конечно, в руках представителей стран Запада и созданных ими многосторонних институтов. От решимости Евросоюза, «Группы восьми», а в перспективе и «Группы двадцати» занять более активную позицию в области создания глобальных общественных благ зависит будущее всего человечества.
Литература
- Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.
- Desai M. Public Goods: A Historical Perspective // Providing Global Public Goods. Managing Globalization / eds. I. Kaul, P. Conceicao, K. Le Goulven, R.U. Mendoza. N. Y.: Oxford University Press, 2003.
- Блок Ф. Роли государства в хозяйстве // Экономическая социология (электронный журнал). 2004. Т. 5. №2. С. 37–56.
- Гуреев С.А. Принцип свободы открытого моря в современных условиях // Правоведение. 1987. №1. С. 80–84.
- Global Public Goods — Concepts, Policies and Strategies // Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century / eds. I. Kaul, I. Grunberg, M. Stern. N. Y.: Oxford University Press, 1999.
- Kaul M., Mendoza R. Advancing the Concept of Public Goods // Providing Global Public Goods. Managing Globalization / eds. I. Kaul, P. Conceicao, K. Le Goulven, R.U. Mendoza. N. Y.: Oxford University Press, 2003.
- Gardiner R., Le Goulven K. Sustaining Our Global Public Goods // Towards Earth Summit 2002. Briefing Paper. 2002. P. 17.
- Nye J. The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone. N. Y.: Oxford University Press, 2002. P. 143.
- Нушелер Ф. Завышенные требования к политике экономического сотрудничества с развивающимися странами // Россия в глобальной политике. 2003. Март.
Источник: Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2009. №2 (24)
Фотография на обложке: Урок математики, проходящий в рамках программы «Помощь детям в конфликтных зонах». Кения, 2011 / In Pictures Ltd., Corbis, Getty Images