Система управления: ужесточение контроля и наказаний, ротация губернаторов

Изменения в системе управления регионами также свидетельствуют об ужесточении контроля сверху, причем в нескольких направлениях. В 2017 году была принята новая методика, по которой оценивается эффективность работы губернаторов. Предыдущая оказалась неадекватной с научной точки зрения: включенные в нее индикаторы не отражали то, что требовалось, — эффективность управления. В результате в число лидеров постоянно входили Чечня и Дагестан, которые вряд ли можно считать эффективно управляемыми. В новой методике увеличено количество индикаторов, отражающих социальную и экономическую динамику, стало больше показателей, характеризующих состояние бюджетов регионов, а также тех, которые позволяют оценить отношение населения к политике региональных властей в разных ее аспектах. Однако никакие статистические, бюджетные и социологические измерения не могут заменить главный способ, каким население может оценить деятельность глав регионов, — свободные и честные выборы. Федеральные власти к этому не готовы и предпочитают использовать формализованные интегральные оценки по разным индикаторам, таким образом пытаясь повысить их качество. На принятие политических решений эти оценки влияют слабо, хотя никто из губернаторов не хочет быть в «хвосте». По результатам оценки распределяются небольшие бонусы («премиальные») бюджетам лучших регионов.

Еще один тренд — усиление репрессий в отношении губернаторов, вице-губернаторов и большого числа мэров с возбуждением уголовных дел и наказаниями в виде лишения свободы. Это общий для страны тренд: репрессивная машина работает более интенсивно для того, чтобы обеспечивать лояльность элит. Россия с трудом выходит из кризиса, и нужно найти виноватых. Губернаторы оказались в числе «козлов отпущения», ответственных за коррупцию, длительный спад экономики и снижение уровня жизни населения. Политическая лояльность президенту Путину уже не помогает. Политологи и медиа активно обсуждают, почему в 2017 году заведены уголовные дела против уволенных глав Республики Марий Эл и Удмуртии, в предыдущие годы — против губернаторов Сахалинской и Кировской областей, а также Республики Коми. Но для устойчивости режима важен устрашающий эффект, обеспечивающий полную лояльность региональных элит федеральным властям, — с этой точки зрения неважно, кого и за что посадили.

Следующий тренд — обновление и омоложение глав регионов, производимое сверху. В 2017 году прошли две серии ротаций губернаторов, но подобная масштабная замена происходит не впервые. В конце 2000-х, в годы президентства Дмитрия Медведева, новые губернаторы были назначены более чем в 30 регионах. Следующая серия отставок случилась в 2012–2013 годах в связи с возвратом губернаторских выборов: примерно за год до этого Кремль заменил тех «назначенцев», у которых был низкий рейтинг доверия в регионе.

Губернаторы превращаются в «козлов отпущения», отвечающих за проблемы, во многом созданные решениями федеральных властей.

В 2017 году схема повторилась: в отставку отправляли губернаторов с низким рейтингом доверия населения, а также тех, в чьих регионах имели место конфликты элит, — и то, и другое создавало риски накануне президентских выборов. Новое лицо во главе региона может снизить недовольство населения и вселить надежду на улучшение жизни; тем самым можно повысить явку на президентских выборах и уровень поддержки главы государства, который принял правильное кадровое решение. Выборы губернаторов в условиях электорального авторитаризма проходят успешно, и кандидаты, отправленные Кремлем в регионы, уверенно побеждают. Электоральные технологии отлажены: система муниципальных фильтров отсекает сильных соперников, невысокая явка на выборы гарантирует нужный результат.

Особенность 2017 года в том, что взят курс на омоложение губернаторского корпуса. В регионы направлены молодые технократы, имеющие опыт управления на федеральном уровне, но не знакомые с новым местом работы (Новгородская, Нижегородская, Калининградская, Ивановская, Псковская области, республики Удмуртия, Бурятия, Ненецкий АО). Карьеру в своем регионе сделали только глава Пермского края Максим Решетников, затем работавший в Минрегионе и московской мэрии, и бывший мэр Самары Дмитрий Азаров, назначенный врио губернатора Самарской области после трех лет пребывания сенатором в Совете Федерации. Выходцем из своего региона является также глава Карелии Артур Парфенчиков, который, впрочем, длительное время работал в федеральных органах власти. Единственное исключение из тренда на омоложение — губернатор Красноярского края Александр Усс, занимавший до этого пост главы Законодательного собрания. Кремль не рискнул экспериментировать в огромном по территории и сложном регионе, где сосредоточены активы крупнейших российских компаний.

Кроме молодых технократов, губернаторами стали силовики, в основном из Федеральной службы охраны. В начале 2000-х годов представители армии и силовых структур также избирались главами регионов, но не справились с управлением из-за отсутствия хозяйственного и политического опыта. В 2017 году в регионы были назначены четыре силовика, три из них избраны губернаторами (в Тульской, Ярославской, Тверской областях), а врио губернатора Калининградской области еще до выборов попросился в отставку. Назначение главой Дагестана немолодого генерала МВД Владимира Васильева — иной случай, это повторение имперского опыта генерал-губернаторства на «инородческих» территориях. Риски такого решения велики.

Новые губернаторы оценили ситуацию в регионах и первым делом начали просить дополнительные средства из федерального бюджета на выполнение указов президента. Для «новеньких» это допустимо, но дальше их ждет трудная жизнь: полномочия региональных властей все более жестко ограничиваются, усиливается федеральный контроль, в том числе силовой. Губернаторы превращаются в «козлов отпущения», отвечающих за проблемы, во многом созданные решениями федеральных властей. К выходцам из силовых структур это относится в меньшей степени, у них более крепкие «тылы» и связи с федеральными силовиками. Но развитию регионов это вряд ли поможет.

* * *

В заключение выделим важнейшие тренды регионального развития и отношений между центром и регионами в последние годы.

В России формируется все более жесткая «вертикаль власти», полномочия регионов сокращаются, а контроль и наказания усиливаются. Жесткие системы менее устойчивы в случае политической и экономической турбулентности.

Бюджетные ресурсы быстро растут только у Москвы, которая может позволить себе масштабные расходы на благоустройство и реновацию, все больше отрываясь от других регионов страны.

Драйверы экономического роста либо существуют только на словах из-за институциональных барьеров (агломерации), либо слабы (импортозамещение), либо немногочисленны, затратны и требуют финансовой поддержки государства (экспортные проекты крупных компаний ТЭК).

Роль геополитических приоритетов в региональной политике возрастает, но самих приоритетов становится меньше; в первую очередь это Крым, сохраняются также особые привилегии Чечни.

Реакция региональных властей на эти тренды — усиливающийся оппортунизм, в результате чего снижается качество управления. Система адаптируется к меняющимся условиям, «резьбу» не сорвет, но напряжение нарастает. Несколько лет назад Алексей Кудрин, выступая на Давосском форуме, сказал, что драйверами модернизации в России будут регионы. Сегодня это можно воспринимать разве что как черный юмор.

Фотография на обложке: Президент России Владимир Путин во время встречи с главами субъектов Российской Федерации, избранными в ходе региональных выборов 13 сентября 2015 года / Михаил Метцель, ТАСС