Российская общественно-политическая трансформация по своему содержанию и масштабам выходит за рамки перехода от одного социально-политического типа общественной организации к другому. Наряду с формированием основ новой государственности и новой хозяйственной модели важнейшей составляющей российского транзита стала регионализация. В результате развала централизованной системы управления перед Россией открылась новая историческая перспектива — развитие по федералистскому сценарию, — которой она не воспользовалась.

В девяностые годы в России произошло перераспределение властных полномочий и собственности между федеральным Центром и субъектами РФ, а отношения между двумя уровнями власти — федеральным и региональным — от унитаризма советских времен эволюционировали в сторону децентрализации. В условиях нарастающей регионализации различия между субъектами РФ в социальной, экономической, политической сферах возросли. Наряду с моделью перехода, которая была выработана и осуществлялась в федеральном Центре, сформировалось множество региональных вариантов политической трансформации, которые в научной литературе принято рассматривать в рамках концепции региональных политических режимов.

Неоднозначность общественно-политических процессов, происходящих в современной России, ставит перед исследователем задачу осмысления содержания и направления изменений, пережитых российским обществом в последнее десятилетие. В западной и отечественной науке немало написано о моделях «перехода» к новой общественной организации, модернизационном / антимодернизационном потенциале и социальных акторах трансформирующегося общества. Настоящая статья посвящена региональному измерению российской политической трансформации, в ней рассматриваются два аспекта регионализации: процессы институционального и политического строительства в регионах и динамика взаимодействия федерального Центра и регионов в девяностые годы XX и начале XXI столетия. Региональные процессы рассматриваются преимущественно на примере «русских» регионов, где автором совместно с А. Чириковой (доктор социологических наук, ИС РАН) был проведен ряд социологических исследований.

Период «региональной автономии» и формирование в России асимметричной федерации

За десятилетие реформ в регионах России сложился институциональный каркас, обеспечивающий функционирование механизма управления. Процесс институционального строительства на региональном уровне протекал неравномерно и в различных по своему статусу субъектах федерации подчинялся разной логике. Первоначально по пути административно-государственного строительства пошли национальные республики.

<…>

Институциональные изменения в «русских» регионах в первой половине девяностых годов определялись федеральным Центром. В соответствии с Указом «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» от 22 августа 1991 года в «русских» субъектах и национально-территориальных образованиях (автономные округа) создавались новые органы исполнительной власти — региональные администрации. За главой администрации закреплялась вся исполнительная власть в регионе, ему было предоставлено право самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру и штаты. Наряду с институтом главы администрации в регионах учреждался пост представителя Президента в субъекте федерации, который представлял главу государства в отношениях с местными органами власти и был призван содействовать реализации президентских решений на местах. Вопросы назначения и выборов глав регионов, упразднение советов и учреждение представительных органов власти решались в Центре. Федеральная власть установила общие принципы организации региональной власти (выборность глав регионов, разделение властей).

К середине девяностых годов процесс институционального строительства в регионах вступил в фазу саморазвития. Принятая в декабре 1993 года Конституция закрепляла за субъектами федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. На этом этапе руководители «русских» провинций начали осознавать значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1994–1995 годах в областях и краях РФ были приняты уставы, определявшие порядок организации государственной власти в субъектах федерации. В 1995–1997 годах в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 года в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов (до этого выборы были проведены в 1993–1994 годах в восьми «русских» провинциях).

В девяностые годы в России были заложены основы публичной политики, политическое пространство стало более конкурентным. Подготовка и проведение выборов способствовали возрастанию роли политики в жизни регионального сообщества. В субъектах федерации начали действовать региональные отделения федеральных партий, создавались собственные региональные партии, общественные и правозащитные организации, окрепло информационное пространство, в ряде регионов появились независимые СМИ, сформировался запрос на политическую аналитику, стало развиваться политконсультирование. Формирование региональной микрополитической системы сталкивалось с множеством сложностей: стремлением исполнительной власти контролировать политические процессы и информационные потоки, дефицитом профессиональных кадров и отсутствием материальных средств. Открытость политики во многом зависела от способов реализации власти в регионе.

В различных регионах РФ сформировались разные политические режимы. Для анализа региональной власти мною используется понятие «модель власти», которое было разработано совместно с А. Чириковой и апробировано в ряде наших исследований. Под моделью власти понимаются утвердившиеся в регионе характер выработки и принятия политических решений, способы взаимодействия между ветвями власти, а также между правящей элитой и институтами гражданского общества. В российских регионах в девяностые годы сложились две модели власти: моноцентричная и полицентричная, — которые могут рассматриваться как базовые при анализе политических региональных режимов.

Моноцентричная модель власти основывается на доминировании одной элитной группы и обеспечивает ей максимальный контроль над политическими процессами и экономическими ресурсами региона. В моноцентричной модели руководитель региона диктует свою волю ближайшему окружению, под его контролем находится исполнительная и законодательная власть, он открыто вторгается в пространство публичной политики. Крайним воплощением моноцентричной модели власти стали авторитарные режимы, сложившиеся в ряде национальных республик. Здесь подавляются свободы, политическая оппозиция преследуется, независимые СМИ отсутствуют. Особый вариант моноцентричной власти возник в девяностые годы в ряде сельскохозяйственных регионов, где к власти пришли коммунисты, — это моноцентричная власть с сильной патерналистской компонентой. Моноцентричная модель власти также реализуется в регионах моноиндустрии, где у власти находятся представители одной корпорации («регион-корпорация», по определению Н. Зубаревич). Здесь моноцентризм заимствован из бизнеса, его важной составляющей является технократизм.

Несмотря на то что региональные элиты крайне не удовлетворены качеством отношений, которые складываются сегодня между Центром и регионами, и теми методами, которыми проводится политика федерального Центра в отношении субъектов РФ, они не намерены противостоять действиям федерального Центра.

В ряде российских регионов сформировалась полицентричная модель власти. В полицентричной модели власть рассредоточена между разными элитными группами, каждая из которых имеет собственные ресурсы влияния и политический вес и может оказывать воздействие на принятие решений. Полицентричная модель власти предполагает консенсус элит на основе «пакта», в котором фиксируются общие для всех правила игры. Руководитель в данном случае выступает как делегированная элитой фигура, а его основная задача состоит в преодолении конфликтов между различными группами интересов. Неотъемлемой составляющей полицентричной модели власти является диверсифицированность экономических ресурсов региона. Еще в советские времена партийному руководству в этих регионах пришлось освоить, пользуясь определением пермских политологов Н.В. Борисовой и Л.А. Фадеевой, «менеджерскую» функцию. Ее суть состояла в согласовании позиций различных влиятельных групп интересов, представленных директорами крупнейших предприятий. С началом экономических реформ состав экономической элиты регионов расширился за счет представителей новой генерации бизнеса. В этих регионах представители бизнес-элиты тесно взаимодействуют с властью, активно участвуют в деятельности представительных органов, а в ряде случаев и исполнительной власти регионов. Изучение опыта регионов с полицентричной моделью власти убеждает в том, что в условиях диверсификации экономических ресурсов, когда в регионе действуют мощные и достаточно независимые группы экономических интересов, первые лица региона не имеют возможности монополизировать власть и безраздельно контролировать экономические, и, как следствие, политические ресурсы.

Девяностые годы прошлого столетия в России были отмечены ростом региональной идентичности. Социологические опросы фиксируют, что все большее число россиян идентифицируют себя через принадлежность к региональному и городскому сообществу. Чувство общности россиян с людьми, живущими в том же городе, с 73,1% в 1992 году возросло до 82,1% в 2004 году. Аналогичные данные были получены Л. Дробижевой в ходе социологических исследований в ряде национальных республик. Так, в Татарстане 67,4% татар идентифицировали себя с жителями республики и 83,4% — с жителями своего города (поселка). Исследователи связывают рост региональной самоидентификации как с кризисом иных проявлений идентичности, в частности, общенациональной — этой точки зрения придерживаются авторы цитировавшегося выше аналитического доклада «Граждане новой России: кем себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить? (1998–2004 годы)», — так и с исторически сложившимися основаниями. Полагаю, что эти два подхода не противоречат, но дополняют друг друга, поскольку ситуационное усиление региональной идентичности в девяностые годы еще больше актуализировало исторические основания этого процесса.

В годы правления Б. Ельцина возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. В этот период была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах российской власти. Высшая палата российского парламента — Совет Федерации — являлась палатой субъектов федерации, в нижней палате парламента — Государственной Думе — сформировалось мощное региональное лобби: в составе пятой Думы (1993–1995) действовала группа «Новая региональная политика», в Думе шестого созыва (1995–1999) — группа «Российские регионы», в составе Думы седьмого созыва (1999–2003) — группа «Регионы России». Наличие особых региональных интересов публично признавалось и было зафиксировано в соглашениях между Москвой и регионами (к началу нового столетия соглашения с Центром были заключены больше чем половиной субъектов РФ).

К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная федерация, или протофедерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «Центр — регионы». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил отчасти стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов, но стабилизация эта была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты, он был ситуативным и стихийным и отражал слабость федерального Центра. Из этой исторической точки движение могло начаться в сторону как подлинного федерализма, так и унитарного государства.

Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов, он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и регионов в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет широкомасштабного использования административных и «силовых» ресурсов. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на централизацию России: 2000 год стал годом символического прощания России с федерализмом и начавшегося ее продвижения в сторону унитарного государства.

Политика централизации и российские регионы

Избрание В. Путина ознаменовало начало нового этапа в отношениях Центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий между элитами регионов и федерального Центра в пользу последних. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Позже к этим трем «единым пространствам» добавились информационное и политическое. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из Центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль», создавалась новая бюрократическая структура — федеральные округа, были изменены принципы межбюджетных отношений, началось проведение политической реформы.

В 2004 году мною и моей коллегой А. Чириковой было проведено исследование в трех российских регионах — Пермской, Свердловской и Ярославской областях. Объектом исследования стали политические процессы в регионах России в условиях начавшейся централизации. В основу анализа был положен микрополитический подход, позволяющий выяснить, как политика централизации воспринимается, а главное, реализуется в регионах; насколько ожидаемая Кремлем картина перемен соответствует или не соответствует реальным социальным и политическим практикам. Основные выводы исследования можно свести к следующему:

1. Федеральной власти удалось внести существенные коррективы в систему отношений федерального Центра и регионов. Анализ материалов исследования показал, что по мере централизации многие из прежних каналов взаимодействия между Центром и регионами оказались перекрытыми, регионы лишились тех институциональных каналов представительства интересов, которые действовали в девяностые годы, а отношения «Центр — регионы» утратили те немногие элементы публичности, которые были им присущи в девяностые годы. Одним из лучших примеров является процедура назначения губернаторов, которое происходит практически без общественного обсуждения. Общественность никогда не узнает, на каких условиях были переназначены М. Шаймиев, С. Дарькин, К. Титов и другие губернаторы. Непубличность отношений «Центр — регионы» замыкает взаимодействие двух уровней власти на отдельных персонах. Для аналитика непубличность политики становится серьезной проблемой: непубличные решения крайне сложно анализировать и интерпретировать. Сегодня во взаимодействии Центра с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в девяностые годы модель торга (Татарстан, Самарская область, Красноярский край).

Кроме этого, влияние региона в федеральном Центре зависит от того, насколько первым лицам субъекта РФ удается использовать новые каналы коммуникации, которые появились в новом столетии. Речь идет о связях с российскими бизнес-группами, работающими на территории региона, руководители и собственники которых имеют разветвленную систему отношений в структурах московской власти, федеральных округах. В новой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на Президента (все опрошенные констатировали, что после 2000 года борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства возросла) или которым удалось установить хорошие отношения с полпредом в федеральном округе и «своими» олигархами.

2. «Президентская вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России параллельно с президентской в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. Как это ни парадоксально, политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В путинской России усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится исполнительная власть региона. Политика централизации в масштабах России усиливает провинциальный централизм, в рамках которого неравноправие в отношениях между губернским центром и региональной периферией возрастает, а первое лицо региона получает дополнительные возможности контроля над местным самоуправлением.

3. В результате политики централизации главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средств; «силовые» структуры перестали подчиняться губернатору; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональной администрации. Но при этом анализ материалов интервью показывает, что ресурсы региональной власти не просто уменьшаются, — они становятся иными. Важным ресурсом первых лиц регионов сегодня становится их договороспособность, умение заключать альянсы со своими элитами. Новый ресурс влияния не воспроизводится в инерционном режиме, постоянно требуя дополнительных усилий со стороны первых лиц региона. Компенсация потерь происходила не на формальном уровне, но в непубличном пространстве, поскольку договоренности с большинством перечисленных групп носят неформальный характер (договоренности с региональной бизнес-элитой; «приватизация» руководителями субъекта РФ региональных отделений политических партий; договоренности с региональными парламентариями и партийными фракциями, представленными в региональном парламенте; неформальное влияние на СМИ). Таким образом, в этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном Центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из респондентов, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно, или «встроится» в нее и получит от своего позиционирования высокие политические дивиденды.

Материалы исследования показывают, что, несмотря на то что региональные элиты крайне не удовлетворены качеством отношений, которые складываются сегодня между Центром и регионами, и теми методами, которыми проводится политика федерального Центра в отношении субъектов РФ, они не намерены противостоять действиям федерального Центра. Этому есть целый ряд объяснений. Во-первых, на сегодняшний день отсутствуют институты, способные интегрировать и объединить региональные элиты. Во-вторых, представители региональной элиты — люди прагматичные, и в их среде распространено устойчивое убеждение, что индивидуальный лоббизм эффективнее, чем коллективное противостояние. Тем более в каждом регионе есть проекты, реализация которых зависит от благосклонности Центра, и рисковать их будущим не представляется разумным. В-третьих, элиты регионов адекватно оценивают свои возможности и понимают, что федеральный Центр располагает несопоставимым по сравнению с регионами ресурсом политического, экономического, силового и административного влияния, что делает публичное противостояние регионов Центру нецелесообразным и неперспективным. В-четвертых, важную роль в нежелании региональной элиты конфликтовать публично с Центром играет высокий уровень доверия региональных элит лично к главе государства и молчаливо делегированное ему право устанавливать новые правила политической игры.

<…>

Фотография на обложке: Подсчет итогов голосования во время первого этапа выборов губернатора Красноярского края, 27 апреля 1998 г. / Виталий Иванов, ИТАР-ТАСС