Кризис провоцирует реформы

По поводу реформ много спорят. Спорят о том, при каких условиях начинаются реформы, в демократиях или в авторитарных режимах они осуществляются успешнее, какие агенты более заинтересованы в их проведении. Но есть, пожалуй, один, как минимум один момент, в отношении которого есть консенсус, и это момент, связанный с тем, что является непосредственной предпосылкой, стимулом к реализации реформ, к их проведению. И чаще всего в качестве такого стимула, такой непосредственной мотивации называются кризисы (сейчас я прежде всего говорю об экономических реформах, хотя в общем, наверное, можно думать также и о политических). Кризисы, которые ставят правительство в безвыходное положение, когда уже ничего не остается делать, кроме как реформировать.

В этой связи можно вспомнить известную фразу: реформы начинаются тогда, когда заканчиваются деньги. Этот тезис во многом отражает закономерности, которые экономисты и политические исследователи находят в разных странах мира. Правда, есть некоторая неоднозначность в отношении того, какие именно кризисы какие реформы запускают. Вероятно, разные типы кризисов стимулируют правительство на то, чтобы начинать разные типы реформ, и в этом отношении нет полного согласия.

Тем не менее, общая позиция состоит в том, что реформа — это некая мера, которая не производится автоматически, мера, которой пытаются избежать до последнего. И это дает толчок к ряду очень интересных вопросов: почему это так, почему реформа — это такое болезненное мероприятие?

Прежде всего я хотел бы отметить, что реформы подразумевают перераспределение ресурсов между разными акторами, разными политическими и экономическими агентами, социальными группами. Сам факт того, что реформы перераспределяют ресурсы, уже подразумевает, что может быть множество агентов и социальных групп, которые не хотят, чтобы та или иная реформа материализовалась просто из-за того, что этим группам это невыгодно и они могут пострадать. Связанный с этим момент — момент противоречия интересов в краткосрочном периоде и долгосрочном периоде, который тоже может привести к тому, что реформы тормозятся.

Отсюда, в свою очередь, следует еще множество вопросов: как преодолеть эти негативные вещи, как преодолеть несогласие тех или иных агентов для проведения реформ. И здесь можно выделить разные стратегии.

Стратегии проведения реформ

Наверное, я укажу четыре.

Первая стратегия связана с тем, что можно просто дожидаться того момента, когда все агенты так или иначе осозна́ют, что дальше некуда. И на самом деле, как уже следует из того, что кризисы чаще всего ведут к реформам, это часто, хотя, вероятно, и невольно употребляемая правительствами стратегия.

Другая стратегия может заключаться в том, чтобы, проводя реформы, компенсировать каким-то образом негативные их последствия для страдающих социальных групп. Допустим, в виде каких-то привилегий, льгот, трансфертов. Однако это тоже довольно проблематичный сценарий, потому что в странах, которые проводят реформы, проблемы связаны с тем, что у них нет дополнительных ресурсов, которые они могли бы выделить на компенсацию этих негативных следствий реформ.

Еще одна возможная стратегия связана с тем, что политические агенты, которые хотят проводить реформы, могут каким-то образом решить проблему достоверных обязательств. К примеру, политические агенты могут обещать: «Мы сейчас проводим вот такую реформу, и кто-то окажется жертвой, а потом мы будем двигаться дальше, проводить еще реформы, потом опять все станет хорошо». Некоторые издержки краткосрочного периода потом будут компенсированы. Но агенты (точнее, социальные группы), которые оказываются жертвами в краткосрочном периоде, могут не быть уверены в том, что политики после, на втором этапе, будут проводить эти реформы. Поэтому нужно решать эту проблему — доказать, что на самом деле дальше реформы будут продолжены. И расширение права голоса, избирательного права — это была одна стратегия решения такой проблемы достоверности обязательств.

Логика очень простая: «Да, мы понимаем, что вы можете нам не доверять, но вот гарантии того, что дальше мы будем действовать в вашу пользу, мы просто даем вам право голоса и право влиять на власть». Скажем, когда Карлос Менем, аргентинский президент, в 1990-х годах проводил неолиберальные реформы, он действовал, не исходя из своей обычной политической позиции, потому что он был сторонником отчасти социалистической политики, связанной с наследием Хуана Перона, аргентинского президента, и тот факт, что он проводил такую неолиберальную правовую политику, вызывал сомнение у многих социальных групп в Аргентине. И некоторые исследователи полагают, что он сознательно, например, включал представителей крупного бизнеса в правительство, просто чтобы показать им, что он серьезно настроен на то, чтобы продолжать реформы.

И, наконец, четвертая стратегия, которая может сгладить такого рода конфликт интересов, — это стратегия, связанная с тем, что реформы проводятся частично, а не полностью. Мы там что-то подкрутим, какие-то гайки, но немножко, чуть-чуть, чтобы не все пострадали. Очевидно, что здесь тоже есть проблема, связанная просто с тем, что частичные реформы — это далеко не решение реальной проблемы, это может быть некий паллиатив, который потом просто сыграет в долгосрочном периоде против изначальных целей и не решит никаких настоящих проблем в сообществе.

Какие режимы склонны к реформам?

Еще один момент, который вызывает множество споров, связан с тем, какие политические режимы могут более успешно проводить реформы, более склонны к их проведению или, скажем, к проведению модернизаций. Реформа лучше всего реализуется именно в политическом контексте, в котором ограничена конкуренция.

Первое соображение связано с тем, что лидеры, действующие при авторитаризме, могут надеяться на то, что… точнее, так: они могут более последовательно проводить политику, потому что им не страшно проиграть на выборах в скором времени, через 3–4 года. В этом плане мы сталкиваемся со следующим аргументом: есть определенная состоятельность политики в разных периодах времени. Некоторые реформы требуют очень долгого периода для своей реализации, и в этом плане демократия со своим изменчивым политическим контекстом может оказаться менее, так сказать, выгодной.

Здесь есть еще один важный и интересный момент, он связан с понятием горизонта планирования, и аргумент связан с тем, что как раз авторитарные лидеры имеют более долгий горизонт планирования, чем демократические. Авторитарные правительства по определению своему более свободны от давления групп интересов, которые могут оказаться жертвами реформ. В этом плане мы опять-таки сталкиваемся с тем представлением, что реформы перераспределяют ресурсы, и демократические политики по определению должны быть ответственны перед избирателями. Авторитарные лидеры в этом плане оказываются более свободными, у них в большей степени развязаны руки.

Это подкрепляется и некоторыми эмпирическими примерами, потому что часто в качестве иллюстрации авторитарной модернизации приводят Китай или, скажем, Сингапур, Корею до того, как она стала демократией (конечно же я имею в виду Южную Корею); в какой-то степени, очень условно, можно говорить даже о Японии, потому что на протяжении долгого-долгого времени там не сменялась партия, хотя по многим признакам это была демократия, но реально либерально-демократическая партия Японии правила практически в одиночку с 1950 года примерно до середины 1990-х, до начала 1990-х. И вот снова длинный горизонт планирования. Однако есть существенные контраргументы, которые говорят о том, что именно в демократиях реформы проводятся более часто и что демократии более к этому склонны. Здесь, например, можно посмотреть на опыт посткоммунистических стран (я имею в виду реформы 1990-х годов), когда очень многим государствам приходилось одновременно производить экономические и политические реформы.

Самые успешные и последовательные реформы реализовывались в странах, где очень часто сменялись правительства. Прежде всего это Чехия и Польша, а также Прибалтика. Есть еще кейс Болгарии, где правительства сменялись очень часто, но там не были проведены столь масштабные реформы, как в тех странах, которые я указал. Тем не менее это некий контрпример, который опровергает строгий тезис об авторитарной модернизации. Опыт этих стран объясняется моделью, согласно которой реформам препятствовали первые победители. Это совершенно другая и очень захватывающая логика. Идея состоит в том, что, как только начинают проводиться реформы и пока они не закончились, они создают некоторые диспропорции, некоторый дисбаланс в экономике — допустим, разницу в ценах. С одной стороны, какие-то предприятия еще регулируются в карманах командной экономики, но с другой стороны их, допустим, уже можно продавать по рыночным ценам. И в этом плане эти диспропорции могут быть источниками очень больших выгод и выигрышей. Если мы имеем не до конца проведенные частичные реформы, ситуации диспропорций, дисбалансов, то появляются группы, которые оказались первыми победителями и которым безумно выгодно продолжение такой ситуации, при которой они могут извлекать особые выгоды из этого: то, что называется извлечением ренты. Это не продуктивная экономическая деятельность, а просто перераспределение уже наличных ресурсов.

Если говорить об опыте посткоммунистических стран, то более всего убедительна именно эта картина: реформы тормозились не проигравшими, а временными победителями, которым было выгодно заморозить ситуацию частичных реформ, и заморозить ее именно тогда, когда они могли извлекать ренту. Из этого следует, если это действительно так (это тоже подтверждается многими эмпирическими свидетельствами), что нужно, может быть, впускать проигравших на политическую арену и давать им политическое влияние просто для того, чтобы ограничивать волю временных победителей.

Авторитарные лидеры как раз таки очень легко могут оказаться временными победителями, которые, быть может, что-то изменят, но не будут последовательно реализовывать реформы дальше. И тогда, вероятно, авторитарная модернизация — это действительно случай очень особый, когда попросту есть какая-то политическая воля со стороны условного Ли Куан Ю или китайских лидеров, которая объясняется некими их собственными воззрениями, их собственной позицией, но трудно объясняется с такой политико-экономической точки зрения.

Мы знаем, что демократии бывают разными, они отличаются по разным параметрам, и, в частности, исследователи говорят о больших отличиях между демократиями молодыми и демократиями уже зрелыми. Несмотря на то что зрелые демократии когда-то были молодыми, по ряду параметров они другие, они по-разному функционируют, у них другая политическая логика.

И может действительно случиться так, что в некоторых молодых демократиях по ряду причин (в том числе из-за короткого горизонта планирования) политические лидеры действительно склонны к тому, чтобы захватывать государственные ресурсы для того, чтобы использовать этот короткий миг, короткий период своего пребывания у власти в личных интересах.

Особенно эта проблема может быть ярко выражена тогда, когда волатильность, изменчивость предпочтений избирателей чрезвычайно велика. И когда невозможно предсказать, что будет, условно, с твоей партией на следующих выборах. Это может происходить по ряду причин, но характерно, что для очень многих демократий изменчивость предпочтений избирателей невероятно высока. Она бывает в несколько раз больше, чем в зрелых демократиях, может меняться до половины, до трети партийной системы каждый цикл выборов. И очень высокая волатильность стимулирует политиков на такие меры и поведение, которое не очень совместимо с общим благом и с поведением, которое направлено на интересы всех.

Успех реформ в молодых демократиях

Еще один интересный сюжет связан с судьбой реформ в посткоммунистических странах. Если сгруппировать эти посткоммунистические страны на группы по принципу того, в какой степени и насколько успешно и последовательно им дались реформы, тогда мы увидим примерно следующую картину: Прибалтика, Польша, Венгрия, Чехия — это те страны, которые обычно рассматриваются как с наибольшим успехом вышедшие из сложного периода 1990-х годов, и для них характерно то, что на самых первых выборах очень убедительную победу одержала оппозиция. Чрезвычайно убедительную победу, которая поставила под вопрос дальнейшее существование прежних коммунистических элит. И, пожалуй, это чуть ли не единственная черта, которая объединяет эти страны между собой.

Напротив, в странах, которые оказались менее успешными в долгосрочной перспективе с точки зрения проведения реформ, либо старая элита вообще никуда не ушла, как в Средней Азии, либо была тяжелая борьба между новыми элитами и прежними, и новые элиты не одержали совершенно решительной победы. Есть предположение, что во многом именно это и легло в основание дальнейших различий. Потому что, например, в той же Польше, Чехии и так далее уже на следующих выборах бывшие коммунисты, понимая, что первые выборы не принесли им совершенно никаких дивидендов, вынуждены были переформатировать свою «политическую идентичность» — по сути, они стали такими социал-демократическими партиями, которые пытались встроиться в совершенно новый политический и экономический контекст.

Сложилось впечатление, что первые выборы проложили тропу зависимости, что уже прошла точка невозврата; и они задали политическую логику, которая сделала выбранный путь более или менее устойчивым, неотвратимым. Не так было в других странах в 1990-е годы. Скажем, в той же Украине или в России, когда мы знаем, что коммунистические партии остались достаточно сильны, и они блокировали многие реформы. Очень большой вопрос, конечно, это вопрос о том, насколько правильно те реформы проводились и можно ли было совершенно иначе их провести. Это большой вопрос для экономистов. Меня больше интересует политический аспект.

С этой политической точки зрения несомненно, что в странах, где на первых выборах не было совершено решительной победы бывших оппозиционеров над коммунистическим режимом, там реформы производились скачками, в зависимости от того, кто в конкретной политической ситуации мог одержать победу. В этом плане траектории начали расходиться. Конечно, мы знаем, что в ряде посткоммунистических стран реформ не было либо никаких, либо они были совершенно косметическими и не касались сути дела. Были перекрашены фасады, а за этими фасадами остались те же самые элиты.