Вероника Боде: Сегодня мы обсудим исследование группы ЦИРКОН под названием «Состояние и перспектива развития российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках». Со мной в студии директор ЦИРКОНа Игорь Задорин, Ольга Здравомыслова, доктор философских наук, исполнительный директор Горбачев-фонда, координатор проекта «К новой модели российского федерализма. Взгляд из регионов», и доктор политических наук, профессор, директор Центра региональных политических исследований МГИМО Ирина Бусыгина.

Перед этой программой на нашем интернет-форуме я задала вопрос «Знаете ли вы, что такое федерализм?»

Юрий Кузнецов из Санкт-Петербурга пишет: «Знаем! Федерализм — это такой удобный эвфемизм, лазейка имперской вертикали власти. Сейчас мы живем по единому для всех уставу, одинаково чуждому для всех и несправедливому, — не то казарма, не то общага, не то проходной двор, не то тюрьма, не то все вместе. Вот что такое наша федерация».

Ему отвечает Игорь Иванов из Москвы: «Именно так и считает большинство населения. Лучше бы он не считало, а думало. Но вертикаль-то — она в генах. Самодержавие, абсолютно централизованный СССР, а теперь — абсолютно централизованная Российская Федерация, склонная к конфедерации или развалу».

Слушатель подписывается «Светоч мрака из глуши»: «В стране, в которой назначают губернаторов, говорить о федерализме не смешно, совсем не смешно».

Помор из Северодвинска: «Позволю себе сказать банальность: реальный федерализм возможен лишь при реальной демократии».

Валентин из Иванова: «Нет, не знаем. Зато знаем, что такое феодализм. А он с федерализмом, как я понимаю, не совместим».

Ирина Бусыгина: Мне очень понравились эти мнения, особенно мнение Юрия, которое столь же эмоционально, сколь неверно, поскольку он считает, что проект федерализма — это такое ответвление имперского проекта, который к тому же сделан неправильно. Это совершенно не так. Потому что эти два проекта друг другу противостоят, и источники у них абсолютно различные. Тем не менее я должна согласиться с некоторыми позициями, со Светочем мрака, который сказал про выборность губернаторов. Прямое отношение это имеет к федерализму. И связь с демократией — это, конечно, банально, но это тем не менее абсолютно верно.

Но я хочу сказать, что граждане вовсе не должны знать, что такое федерализм. Мы же не ожидаем, что мы у доктора узнаем, что такое пиелонефрит. Наверное, не все это знают. А почему-то здесь мы ожидаем, что все политические, достаточно сложные термины (федерализм — это страшно сложная штука) граждане нам будут комментировать. Давайте спросим, что такое конституционализм, что такое парламентаризм. Примерно получим то же самое. Так что достаточно того, что они имеют некое представление, а задавать такие сложные вопросы не имеет большого смысла.

Ольга Здравомыслова: Федерализм — это одна из форм политического устройства общества в противоположность, скажем, империи.

Ирина Бусыгина: Существует масса определений федерализма. Наверное, самым понятным будет то, что федерализм — это такая форма государственного устройства, которая предусматривает существование двух уровней власти — регионального и общенационального. При этом региональный, как и общенациональный, обладает реальной автономией, что чрезвычайно важно, политической и экономической. И, что чрезвычайно важно, что есть в федерализме и чего нет в империи — это то, что эти два уровня власти не соподчинены друг другу. Они вступают друг с другом в отношения договоренности, а не иерархического соподчинения.

Вероника Боде: Игорь Вениаминович, расскажите, пожалуйста, об исследовании. Пару слов о том, какая была выборка, где проходила, как давно? По чьему заказу?

Игорь Задорин: Надо сказать, что исследование не само по себе проходило. Оно являлось частью большого проекта, который ведет Горбачев-фонд. Этот проект называется «Федерализм. Взгляд из регионов». Это исследование — такой элемент, когда мы опрашивали жителей четырех конкретных регионов. Мы их выбрали неслучайно. Они соответствовали определенным разным признакам: это Ивановская область, Краснодарский край, Пермский край и республика Татарстан. 400 человек в каждом из регионов было опрошено. В принципе, мы старались, чтобы эти 400 человек представляли население регионов плюс еще были специальные интервью у представителей региональной элиты, хозяйственной, административной, экспертной.

В целом, безусловно, мы допускаем, что это первая такая зарисовка. Конечно, возможно, надо проводить более широкие исследования с привлечением и граждан других регионов. Но по итогам мы можем сказать, что это исследование было очень показательным. Многие результаты действительно нам дают основание двигаться дальше.

Вероника Боде: Каковы ваши главные выводы из этого исследования?

Игорь Задорин: Я оттолкнусь от того, что Ирина сказала, что спрашивать население о том, что такое федерализм (задавать сложные вопросы даже для экспертов), бессмысленно. Поэтому мы, конечно, задавали более простые вопросы, которые в той или иной степени характеризуют федералистские установки. Надо сказать, что, как и по очень многим другим сложным вопросам, существует серьезная дифференциация мнений. Нет такого доминирующего консенсуса, как можно было бы сказать, в общественном мнении относительно разных аспектов федерализма. Например, есть отношение к тому, что должна быть выборность органов власти, прежде всего руководителей регионов, губернаторов. Это тоже не неожиданно. Это, наоборот, подтверждается очень многими исследованиями и прошлых лет. Это довольно устойчивая установка на то, чтобы выбирались губернаторы.

По очень многим другим вопросам надо сказать, что результаты были неоднозначны. В частности, одним из таких аспектов, оснований, что ли, федерализма… Ирина говорила, что это связано с тем, что регионы должны ощущать свою субъектность. Чтобы вступать в договорные отношения с центром и между собой, регионы должны обладать субъектностью, определенными ресурсами, полномочиями, правами, осознавать себя самостоятельными субъектами. Когда мы задавали вопросы гражданам о том, насколько они считают регион способным решать те или иные вопросы самостоятельно, то мнения были очень неоднозначные и очень разные по разным аспектам. В частности, например, мы говорили: «Как вы считаете, кто должен нести ответственность за определенные очень важные сферы жизни — образование, здравоохранение, ЖКХ?» И выясняется, что, в принципе, мне кажется, что это довольно адекватное мнение о том, что образование как вещь, которая связана с унификацией, едиными какими-то стандартами, население относит к ответственности федерального центра. А вот, например, ЖКХ, безусловно, — к ответственности региональных и местных властей. По здравоохранению неоднозначно. Очень по-разному дифференцированные мнения.

Вероника Боде: Ольга, какие выводы вы делаете из этого исследования?

Ольга Здравомыслова: Можно я еще немножко прокомментирую вопрос о федерализме? Чтобы не сложилось впечатление, что мы так наивно предполагали, что граждане нам расскажут все про федерализм с той позиции, с которой это знают юристы, политологи, причем определенного направления. Ничего подобного. Мы не ставили такой задачи. Но ответы, которые вы прочитали в самом начале, показывают, что у людей есть очень четкое представление о том, что они понимают под этим словом. Я полагаю, что это представление может не совпадать с мнением экспертов — безусловно. И это абсолютно нормально. Но я как социолог, который много лет проводила исследования по вопросам права, по вопросам гендерных исследований, прекрасно знаю, что мы обращаемся к людям не как к экспертам, ученым, которые получили образование и получают за это зарплату, а мы обращаемся к ним как к гражданам. И граждане, с моей точки зрения, имеют совершенно ясное представление или, наоборот, смутное, но они имеют представление о том, что такое парламентаризм, что такое конституционное устройство общества и т.д. Чрезвычайно интересно знать, в каком направлении эти представления движутся. Потому что они отражают состояние нашего общественного сознания и общественную атмосферу.

Что касается этого исследования. Мы, конечно, предполагали, что ответы про федерализм, даже не прямые, а какие-то косвенные, будут, мягко говоря, отстраненными, потому что это находится на периферии их интересов, их сознания. Но при той отстраненности, которую люди демонстрируют, меня, например, поразило, что такое большое число четко отвечает, что необходима выборность губернаторов. Значит, этот вопрос имеет к ним прямое отношение. Он имеет отношение к их региональной специфике, к их реальной жизни. И они этим чрезвычайно как-то заинтересованы. Мнение у них четкое. И мнение у них противоположно тому, которое сейчас является доминирующим во властных структурах. Потому что у нас идет это в другом направлении.

Второе, что меня совершенно поразило и, честно говоря, даже как-то обескуражило и огорчило. Это уже не имеет отношения к определению федерализма. Там задавался вопрос примерно так: «Если какие-то законы, принятые правительством, не совпадают, как-то противоречат региональным интересам, будете ли вы выступать за то, чтобы тем не менее действовали законы, принятые правительством?» Нет, люди говорят, что только региональные интересы должны быть приняты во внимание. Другой вопрос более определенный был задан: «А вот если президент пытается вмешаться в ситуацию в регионе, потому что это противоречит каким-то конституционным основаниям? Вы будете поддерживать президента, который будет выступать за Конституцию? Или будете поддерживать ваши региональные какие-то позиции?» Оказывается, люди будут поддерживать не Конституцию и не президента с Конституцией, а свои региональные какие-то интересы. Это уже удивительная вещь!

Еще интересный там был вопрос о взаимодействии между регионами. Оказывается, люди не поддерживают идею горизонтального взаимодействия. Поддерживают, но не очень энтузиастически. Вот в области здравоохранения, по-моему, есть идея, что хорошо бы сотрудничать, но так… В основном они к этому относятся с некоторой опаской. А вот где они точно не хотят сотрудничать со своими соседями, с другими регионами — это вопрос о приватизации, все, что связано с приватизацией. Выводы здесь очень любопытные.

Игорь Задорин: Я бы все-таки немножко поправил в том смысле, что мнения неоднозначные. Таких особенно вопросов, по которым есть согласие, есть доминирование, нет. Справедливо Ольга говорит о том, что при всем стремлении к самостоятельности нет особого стремления к сотрудничеству регионов. В частности, мы задавали вопросы, связанные с тем, как население разных регионов относится к тому, чтобы, например, приезжали бизнесмены, предприниматели из других регионов, вели свою деятельность в других регионах? За свободу или ограничение товарных рынков, приватизацию жилья и т.д.? Вот здесь, наоборот, есть такая склонность к ограничениям, к выставлению ограничений: вот наш регион, и, строго говоря, не очень хотелось бы сюда пускать из других регионов. Это довольно распространенное мнение, хотя, подчеркиваю, есть и другие.

Я поправлю Ольгу в вопросе по поводу примата общефедеральных законов или региональных. Все-таки на вопрос, должен ли иметь право президент отменять решения руководителей области, которые, хотя и отвечают интересам этой области, но противоречат общероссийским, большая часть (около 60% в среднем по регионам) говорит, что да, должен иметь право отменять. При всем том есть отношение к тому, чтобы общефедеральные законы и Конституция была главенствующим относительно решений региональных.

Ольга Здравомыслова: Но 30 или 40 процентов так не считают.

Вероника Боде: Ирина, ваши выводы из исследований ЦИРКОНа?

Ирина Бусыгина: Во-первых, я считаю, что исследование — это важная вещь, потому что всегда лучше знать, чем не знать. Вопрос в том, что мы узнали и совпадает ли это с тем, что мы ожидали узнать. На самом деле — и да, и нет.

По поводу того, что нет консенсуса, как тут было сказано, — но, собственно говоря, какой может быть консенсус, если люди еще никогда при федерализме не жили? И результаты федерализма они оценить, по сути, не могут и неизвестно, когда смогут. Это во-первых.

Во-вторых, то ли я не согласна с Ольгой, то ли я хочу ее дополнить. Сама не знаю пока. Дело в том, что Ольга сказала, что есть ясные представления. А что лучше — не иметь представлений или иметь представления ясные, но абсолютно неверные? Неизвестно. Может быть, как раз лучше не иметь никаких для того, чтобы можно было…

Ольга Здравомыслова: Очень может быть, но они есть.

Ирина Бусыгина: Еще я бы хотела сказать, что, во-первых, исследование показало, что федерализм, конечно, ассоциируется больше с экономическим перераспределением. Между тем федерализм — это процесс политический. А политики почему-то говорят мало, а результаты показывают, что все-таки больше это в экономике, дайте больше экономических полномочий. Дальше — верните больше налогов, может быть, станет лучше. Примерно вот так вот.

И еще одна вещь принципиальная. Все-таки федерализм рассматривается… то ли это результат того, как были поставлены вопросы, то ли нет, то ли действительно люди так думают, что не удивительно, если это так… все-таки считается, что федерализм — это или-или: или сильные регионы и слабый центр, или наоборот. Отнимите у центра и дайте регионам, чтобы он ослабел. Но федерализм — это не это. Федерализм — это… Загадка федерализма и его основная проблема — как сделать сильным и то, и другое, не отнимая, а задавать вопросы, что вы будете поддерживать в случае нарушения Конституции. Понятно, что нужно поддерживать, нужно поддерживать конституционный порядок. По-моему, это абсолютно безусловно, и думать, что, если люди говорят по-другому, то они поддерживают федерализм — боюсь, что это не так. Чего-то они поддерживают, но только к федерализму это не имеет отношения.

Ольга Здравомыслова: Это правда.

Игорь Задорин: Скорее сепаратизм в этом смысле.

Ольга Здравомыслова: Вот об этом и речь.

Вероника Боде: Игорь Вениаминович, в каких регионах из тех, в которых вы проводили исследования, есть больший запрос на автономию, скажем так?

Игорь Задорин: Вообще говоря, это все-таки довольно такая радикальная точка зрения. Мы задавали прямой такой вопрос: как бы вы отнеслись к тому, что ваш регион выйдет из состава РФ, станет самостоятельным или приобретет какой-нибудь особый статус, оставаясь в федерации? Надо сказать, что, конечно, такого рода точки зрения на будущее этого региона поддерживаются меньшим количеством людей, чем те, которые хотели бы и представляют будущее региона в составе РФ, причем в статусе, равном с другими регионами. В этом смысле такое стремление к автономизму или к сепаратизму не очень распространенное, но все-таки есть. Тут надо тоже к этому довольно серьезно относиться. Причем хочу сказать, что вот это стремление основано на очень многих разных основаниях — и политических, и экономических.

Ирина сказала о том, что федерализм в большей степени касается такого политического устройства, а действительно сейчас и граждане, и местные региональные элиты говорят об экономическом каком-то перераспределении ресурсов. Но я все-таки хочу немножко поспорить в том смысле, что политический ресурс, по всей видимости, без определенной экономической базы и политическая самостоятельность без экономической какой-то самостоятельности вряд ли возможны. В этом смысле приобретение вот этой субъектности регионами сейчас во многом связывается именно с перераспределением ресурсов. О какой субъектности можно говорить, если доля налогов, которая остается внутри региона, не позволяет ничего сделать самостоятельно даже в тех отраслях, в тех областях, в которых, как кажется, регион должен принимать самостоятельные решения. Все равно приходится потом возвращать эти деньги из центра.

<…>

Вероника Боде: Александр пишет: «Выборность губернатора и федерализм — это разные вещи. Во многих странах губернаторов выбирают и без всяких федерализмов. Никакой федерализм России не нужен. Это создание удельных княжеств в стране и приглашение к сепаратизму при первом же кризисе. Эта ленинская дурь в конце 80-х — начале 90-х обошлась нам в четверть территории». Ирина, ваш взгляд на проблему.

<…>

Ирина Бусыгина: По сути вопроса. Что касается выборности. Во-первых, мне очень понравилось, очень интересно было слушать то, что граждане сказали. На самом деле очень жалко, что граждане не успевают подумать, прежде чем ответить на этот вопрос. Потому что очевидно: может ли назначенный губернатор стать популярным? Конечно может. А почему нет? Я согласна с тем человеком, который сказал: может, смотря по его делам. А если он абсолютный популист? Он станет настолько популярным, что просто… Вопрос в том, нужно ли это нам? С другой стороны, выборный губернатор, который был чрезвычайно популярен, он может стать очень непопулярным через короткое время. Опять все зависит от того, что он делает. Но самое главное, как мне кажется, заключается в том, что мы же не хотим повысить популярность через выборы. Не в этом заключается задача, не в том, чтобы просто привести к власти самых популярных людей. Разве в этом задача? Задача в том, чтобы поменять им стимулы, чтобы они действовали не в интересах отчетности сверху, а в интересах легитимации снизу и сохраняли вот эту, о чем сказала Ольга, обратную связь. Поэтому, мне кажется, популярность к выборности имеет не совсем прямое отношение.

Вероника Боде: Сергей из Москвы.

Слушатель: Немножко не понял ваш термин. Вы сказали, что у нас федерация не этническая, но тут же сказали, что у нас есть несколько этнических республик. Тогда получается, что немножечко беременные. Так не бывает. Вопрос о русской республике все равно будет стоять, или русский народ себя будет чувствовать ущербным. От этого никуда вы не уйдете.

Ирина Бусыгина: Это хороший вопрос. Я хочу сказать, что у нас федерация не этническая. Нигде это не написано. У нас федерация, в которой есть так называемые русские регионы, которые выделены на основании территориального принципа, и есть субъекты федерации, которые выделены как этнические регионы, — это республики. Но на самом деле у нас федерация не представляет из себя союз народов — русского, татарского, башкирского и т.д. У нас федерация устроена по-другому. Поэтому о чем можно говорить? О том, что у нас федерация не этническая, но это федерация асимметричная, где асимметричность сохраняется по этническим линиям.

Вероника Боде: Игорь Вениаминович, какие принципы в отношениях центра и регионов предпочтительны для людей в тех субъектах федерации, в которых вы работали?

Игорь Задорин: Надо сказать, что по разным основаниям разные. Один из таких принципов, если подходить с точки зрения политических прав, то подчеркиваю, что, конечно, население склонно к тому, чтобы отношения между центром и регионом все-таки чуть-чуть сместились в сторону регионов. По примеру того же самого вопроса выборности, который неоднозначен, но тем не менее. Есть определенные мнения по поводу изменения баланса в налоговой системе. Это точно есть. Есть как бы все-таки запрос на то, чтобы больше сместились в сторону регионов.

Еще надо сказать о том, что в вопросах федерализма и в смежных таких вопросах федерализма, автономии и т.д. мы задаем иногда такой очень простой, а кому-то покажется — странный — вопрос о том, а кем прежде всего респондент себя ощущает: жителем конкретного города, жителем конкретного региона или жителем России как страны в целом, гражданином страны? Так вот все-таки эта территориальная идентичность локализации сейчас больше способствует к тому, чтобы это была все-таки единая страна. Потому что около 60% все-таки ощущает себя гражданами страны в целом. Где-то около 40% в разных регионах все-таки говорят о том, что они больше себя ощущают жителем города, причем города чаще, чем региона.

Ольга Здравомыслова: Это много — 40%.

Игорь Задорин: Пока вот у меня нет однозначной оценки этих данных. Тут надо еще думать, как это интерпретировать. В некотором смысле это можно расценивать как тревожный сигнал к базе некоторой такой автономизации, сепаратизма. А может быть, наоборот. Это то самое обретение субъектности, о котором мы говорим как о базе федерализма. Пока трудно довольно интерпретировать очень многие результаты исследования, в том числе результаты, связанные с отношением центра и региона.

Фотография на обложке: Встреча Владимира Путина с бывшими руководителями Бурятии, Карелии, Пермского края, Новгородской и Рязанской областей. Москва, 17 февраля 2017 года / kremlin.ru