Импорт институтов

На курсе политологии нас учили рассматривать каждое общественно значимое событие с точки зрения четырех «И»: идеи, институты, интересы, индивиды. Рассмотрим успехи Грузии с точки зрения этих составляющих.

Идеи

Грузинских реформаторов вдохновляли либертарианские идеи сокращения вмешательства государства в жизнь граждан. Суть этих идей очень хорошо выразил Каха Бендукидзе: «Человек есть мера всех вещей. Поэтому в основе нашего подхода к реформам — стремление поставить человека в центре изменяющегося мира, не мешать ему изменять этот мир и самостоятельно принимать решения». Учитывая, что до реформ только ленивый не ругал грузинское государство за беспредельную коррупцию, наплевательское отношение к проблемам граждан и вопиющую некомпетентность, сокращение вмешательства такого государства в жизнь граждан не могло не восприниматься позитивно большинством населения.

Опыт Грузии свидетельствует, что при отмене неработающих механизмов надзора и лишних бюрократических процедур коррупция идет на спад, а дополнительных угроз здоровью и жизни людей при этом не возникает.

Недавно была опубликована книга Ларисы Бураковой «Почему у Грузии получилось», в которой описываются успехи этой страны на пути либеральных преобразований в экономике. Книга оставляет впечатление свежего ветра перемен, стучащегося в рассохшиеся ставни российской, да и мировой социально-экономической мысли. В то время как по всему миру идеи либерализма подвергаются «творческому переосмыслению» — Федеральная резервная система покупает казначейские обязательства Минфина США, глава МВФ заявляет о нежизнеспособности Вашингтонского консенсуса, а российские власти в очередной раз размышляют, как обуздать рост цен на бензин, — в Грузии проводятся либеральные реформы, по масштабности замыслов сравнимые с тем, что сделала Тэтчер в Великобритании или Эрнандо де Сото в Перу.

Сразу оговорюсь, что книга мне очень понравилась, и я искренне советую прочитать ее всем, кто хочет проводить либеральные реформы в России, всем, кто боится их и не понимает, зачем эти реформы нужны, а также тем, кому вообще все равно (уверен, что после прочтения книги таких станет меньше). Так как книга мне очень понравилась, то сразу отмечу ее основной недостаток: большая ее часть посвящена ответу на вопрос «Что получилось у Грузии?», а не на вопрос «Почему у нее вообще что-то получилось?». Ответ на второй вопрос гораздо более важен для России и требует более глубокого осмысления. В этой связи мне кажется небесполезным присмотреться к либеральным реформам в Грузии, с тем чтобы разобраться: что получилось у Грузии, почему у Грузии что-то получилось и почему получилось далеко не все.

Начнем с ответа на первый вопрос. Так как в книге реформы описаны очень детально и ярко, ограничусь крупными мазками.

Что сделали грузинские реформаторы

Реформа системы госуправления. Резкое сокращение числа ведомств, численности чиновников при существенном увеличении заработной платы госслужащим и ужесточении наказания за коррупцию практически искоренили «бытовое» взяточничество. «Фирменный стиль» грузинских реформаторов — уволить практически всех сотрудников того или иного органа власти, а затем (если это ведомство вообще необходимо) сформировать его с нуля с новыми функциональными обязанностями, новой структурой и новыми людьми. Самый яркий пример — ГАИ. Служба была полностью упразднена, и за два месяца с нуля была создана патрульная полиция по американскому типу. В первые месяцы работы патрулей ведущие телекомпании были переполнены кадрами дачи взяток новым «гаишникам», которые снимались скрытой камерой агентами спецслужб. Попавшиеся полицейские отправлялись в тюрьму на 10 лет за взятку в размере $50. Так продолжалось до тех пор, пока не наступило понимание: взятки брать нельзя. В результате уровень доверия населения к полиции вырос с 5% в 2003 году до 84% в 2010 году.

Упрощение бюрократических процедур и сокращение государственного контроля. Стоило только правительству уйти от той догмы, что все граждане — преступники, а единственным вариантом спасения мира является бюрократическая процедура, как появляется возможность отменить половину до боли знакомых жителям постсоветского пространства бумажек, согласований и разрешений и существенно упростить процедуру получения оставшихся.

Вот наиболее яркие решения грузинских реформаторов и их результаты:

• отменена пожарная инспекция, при этом число погибших при возгораниях снизилось;
• упразднен обязательный техосмотр транспорта, однако число погибших в ДТП в расчете на 1000 автомобилей снизилось с 1,79 в 2003 году до 1,05 в 2010 году;
• упразднены антимонопольная служба и инспекция цен;
• сняты ограничения на продажу некоторых медикаментов в супермаркетах и розничных магазинах, отменены дополнительные проверки лекарств, одобренных для потребления в странах ОЭСР;
• существенно облегчены процедуры получения разрешения на строительство, однако свобода строителя уравновешивается уголовной ответственностью, если возникла угроза жизни и здоровью людей;
• введена добровольная стандартизация продукции, отменена обязательная сертификация;
• законодательно отменен принцип обязательного нотариального заверения документации;
• зарегистрировать некоммерческую организацию можно за несколько минут.

Опыт Грузии свидетельствует, что при отмене неработающих механизмов надзора и лишних бюрократических процедур коррупция идет на спад, а дополнительных угроз здоровью и жизни людей при этом не возникает.

Приватизация. Лозунгами грузинской приватизации вполне могут стать две фразы Кахи Бендукидзе: «Можно продать все, кроме совести» и «В государственной собственности может находиться только большая королевская печать». Такой подход позволил приватизировать не только гостиницы, но и объекты энергетики и водоснабжения. В отношении приватизации земли особенно важно то, что было отменено целевое назначение земли (кроме Тбилиси). Раньше в Грузии перевод земель из одной категории в другую был мощнейшим источником коррупции.

Новый социальный контракт: «человек сам ответственен за свою жизнь без принудительного вмешательства государства»

1. В Грузии нет пенсионного фонда, нет фонда социального страхования, а есть универсальный государственный бюджет, из которого выделяются средства. Это позволило радикально снизить налоговое бремя и устранить лишние бюрократические структуры, наиболее яростно сопротивляющиеся реформам.

2. Реформа здравоохранения в Грузии заключалась в следующем:

• государство взяло курс на передачу бизнесу больниц в собственность с обязательством не изменять профиль деятельности в течение длительного времени;
• введены ваучеры на оплату услуг незащищенным слоям населения (минимально необходимое медицинское обслуживание), остальные сами покупают медицинскую страховку либо медицинские услуги;
• лечение социально значимых заболеваний осуществляется за счет государства, также полностью оплачиваются медицинские услуги детям до трех лет и пожилым старше 60;
• введена программа «Дешевое страхование», помогающая среднему классу приобрести страховку;
• возрожден институт сельских врачей общей практики (зная российские достижения в этой сфере, я бы не питал на этот счет излишних иллюзий и в отношении Грузии, но на перспективу — дело хорошее).

Нельзя сказать, что в Грузии построена идеальная система здравоохранения, такой нет нигде в мире из-за особенностей рынка медицинских услуг. Однако система стала прозрачнее, эффективнее и честнее. Если раньше люди давали врачам подарки и взятки, то теперь за незащищенные слои населения платит государство (их положение улучшилось), а остальные должны позаботиться о себе самостоятельно (для них ситуация не изменилась: платили раньше, платят и сейчас). Система ваучеров жестко привязывает поступление денег к пациенту, что стимулирует конкуренцию между медицинскими организациями.

3. Монетизация льгот и переход к адресной социальной помощи. В Грузии, чтобы отделить бедных от небедных, используются 150 достаточно простых в проверке показателей. Семья подает заявление, затем приходит агент и оценивает степень достоверности информации. В 10% случаев агента перепроверяют. Проверка осуществляется в среднем раз в два года. При этом пожилые одинокие люди в маленьких селениях в горах, как правило, не перепроверяются, ведь шансы на то, что они вдруг сказочно разбогатеют, невелики, тогда как молодые семьи или семьи, где подрастают дети, проверяются чаще, так как их экономическое положение может существенно улучшиться.

Налоговая реформа. Наиболее удалась в Грузии радикальная налоговая реформа. К этому были и объективные предпосылки. Когда налоговые ставки относительно высоки, доля теневой экономики огромна, а сама страна маленькая, резкое сокращение налогового бремени — дело не только благородное, но и благодарное. Выход бизнеса из «тени» и привлечение зарубежных инвестиций способны привести к такому росту налоговой базы, который компенсирует снижение ставок обложения. Вот некоторые параметры грузинской налоговой реформы:

• налоговая амнистия и «кадровая чистка» налоговой службы позволили начать взаимоотношения налогоплательщиков и налоговиков с «чистого листа»;
• количество налогов было сокращено с 22 до 7;
• низкая ставка налога на прибыль — 15% и «сверхускоренная» амортизация капитальных затрат (компания может отнести 100% своих капитальных затрат на расходную часть в год совершения этих затрат; если при этом образуется убыток, то его можно отражать в отчетности до полного списания в течение еще 5 лет и, соответственно, не платить налог на прибыль);
• немедленный возврат НДС при инвестициях в основные фонды (вместе с ускоренной амортизацией это означает, что, пока предприниматель «не отобьет» свои инвестиции, он будет платить только налог на имущество и подоходный налог с заработной платы сотрудникам);
• объединение социального налога с подоходным с установлением единой плоской ставки на уровне 20% (это сделало восстановление системы внебюджетных фондов практически невозможным).

Реформа таможенного законодательства. Либерализация таможенного законодательства включала в себя отмену импортных и экспортных квот, «уплощение» тарифов (вместо 16 различных таможенных тарифов, максимальный из которых был равен 35%, было введено три: 0%, 5% и 12%, причем нулевой тариф распространялся на 90% товаров).

Реформа Трудового кодекса. В Грузии было принято либеральное трудовое законодательство, в основе которого лежит приоритет индивидуального договора между работником и работодателем. Закон регулирует лишь минимальный набор гарантий, ограничивая набор детей и беременных женщин на тяжелую работу, гарантируя безопасность рабочего места, двухнедельный отпуск и четырехмесячный декретный отпуск (при этом в отличие от России женщина сама вправе определять, когда ей уйти в декрет). Отменен минимальный уровень оплаты труда, и фактически ликвидирована монополия профсоюзов на регулирование коллективных договоров (даже два сотрудника могут объединиться в ассоциацию, вести переговоры с работодателем, устроить забастовку и т.д.). Уравновешены права работника и работодателя при увольнении: работодатель может немедленно уволить работника, заплатив ему выходное пособие в размере одной заработной платы, работник же обязан предупредить работодателя об увольнении за месяц.

Таким образом, в Грузии были проведены масштабные либеральные реформы практически во всех сферах жизни общества, тогда как в России за аналогичный период удалась (и то со многими оговорками) лишь налоговая реформа — по остальным направлениям либо топтание на месте, либо деградация.

Фотография: Памятник 40-му президенту США Рональду Рейгану в парке Рике и Президентский дворец. Грузия, Тбилиси, 20 марта 2017 года / Татьяна Тимирханова / Интерпресс / ТАСС