Двадцать пять лет назад, в 1989 году, я был молодым доцентом факультета национальной экономики в Братиславской школе экономики. Я преподавал там с момента окончания учебы в 1983 году, во время которой большое влияние на меня оказала книга венгерского экономиста Яноша Корнаи «Экономика дефицита» ¹ , ставшая настоящим откровением.

В Польше движение «Солидарность» уже попало в парламент после частично свободных выборов в 1989 году. Правительство Венгрии долгие годы проводило умеренную политику, получившую название «гуляш-социализм» ² . В Советском Союзе под руководством Михаила Горбачева шла перестройка. Однако в Чехословакии подавление политических и экономических свобод было жестоким даже по меркам коммунистических стран.

Масштабы государственного присутствия в экономике Чехословакии также были одними из самых значительных. В то время как в Польше работало множество частных фермеров, а в Венгрии — малых предприятий и самозанятых предпринимателей, все чехословацкие экономические структуры и принадлежали государству, и управлялись им. А чехословацкие коммунисты, не обращая внимания на то, что происходит в других странах, цеплялись за власть зубами и когтями.

Незадолго до ноября 1989 года я участвовал в одной учебной программе Российского экономического университета имени Плеханова в Москве. До сих пор помню, с каким энтузиазмом я воспринял относительную политическую свободу, которую перестройка принесла в российскую столицу. И никогда не забуду странное, противоречивое чувство, испытанное по возвращении домой после месяца, проведенного в Москве. С одной стороны, я был рад увидеться со своей семьей; с другой — осознавал, что вернулся в коммунистический режим, который оказался даже еще более жестоким, чем представлялось мне до сих пор.

Вернулся я 15 ноября. На следующий день в Братиславе состоялось немногочисленное антиправительственное выступление студентов. 17 ноября массовый студенческий митинг в Праге был жестоко разогнан полицией. Через несколько недель коммунистический режим в Чехословакии пал.

В июне 1990 года в стране прошли первые свободные выборы, на которых победили выступавшие за реформы антикоммунистические партии. Йозеф Кучерак, ставший заместителем председателя правительства по вопросам экономики, предложил мне быть его советником. Так началось мое участие в посткоммунистической трансформации страны. Впоследствии я проработал почти 12 лет в четырех реформаторских правительствах и провел шесть лет в парламентской оппозиции. Кроме того, я был сооснователем и руководителем выступающего за реформы аналитического центра MESA10, консультировал правительства нескольких стран по вопросам реформ. Таким образом, вся моя профессиональная деятельность связана с переходом от коммунистической системы к рыночной и проведением экономических реформ ³ .

Начало переходного периода и разделение Чехословакии

Трансформация государственной плановой экономики в рыночную — процесс исторически беспрецедентный ⁴ . Реформы стартовали 1 января 1991 года; готовило и проводило их федеральное правительство Чехословакии. Экономическую политику определяла команда под руководством министра финансов Вацлава Клауса. Основывалась эта политика на программе реформ, которую уже стало проводить польское правительство, и прежде всего — министр финансов Лешек Бальцерович.

В процессе перехода от командно-административной коммунистической экономики к рыночной первые месяцы и годы имели критическое значение. Поскольку их в главе 3 подробно описал Вацлав Клаус, я сосредоточу свое внимание на том, что происходило в Словакии после разделения страны в 1993 году. В основном я буду рассматривать события так называемой второй волны реформ в 2003–2004 годах.

Но сначала я хотел бы сказать несколько слов о самом разделении и его связи с процессом перехода к рыночной экономике. Словакии повезло, потому что в начале этого процесса она просто следовала за своим старшим чешским братом. В то время в Словакии практически не было квалифицированных экспертов по экономике. Начальный этап реформ сопровождался неизбежной рецессией, которая была предпосылкой к дальнейшей экономической стабилизации. Но в Словакии спад был более глубоким, чем в Чехии, в основном потому, что базой ее экономики была тяжелая промышленность, продукция которой активно экспортировалась в другие бывшие коммунистические страны, также переживавшие в тот момент экономическую трансформацию.

В Словакии остро ощущались более высокие издержки переходного периода. В первые месяцы реформ безработица выросла до 11%, тогда как в Чехии она оставалась на уровне 3% ⁵ . Безработица была новым явлением, которое было воспринято крайне негативно.

Кроме того, жители Словакии более положительно относились к коммунистическому режиму, чем чехи. Это объяснялось тем, что исторически Словакия находилась на задворках Австро-Венгерской империи, а затем была «младшим братом» в Чехословакии, тогда как Чехия была более развита. Поэтому за 40 лет коммунистического правления прогресс в области экономического и социального развития в Словакии был гораздо выше, чем в чешской части страны.

Различия в восприятии переходного периода в чешской и словацкой частях федерации также объясняются вполне понятным и естественным желанием «младшего брата» обрести свободу и самостоятельность. Многие словаки хотели изменить государственные нормы таким образом, чтобы обрести больше полномочий и ответственности в выборе собственной судьбы. Эти вполне закономерные требования не всегда встречали понимание. Хуже всего то, что призывы к большей самостоятельности Словакии были перехвачены популистами и демагогами, чьи требования делали функционирование единого государства невозможным.

Результаты выборов 1992 года предопределили разделение страны. В Словакии подавляющее большинство голосов получил популист и критик реформ Владимир Мечьяр и его партия «Движение за демократическую Словакию» (ДЗДС). Второе место заняла реформированная коммунистическая партия. Правившая коалиция ODÚ-VPN (Гражданский демократический союз — «Общественность против насилия»), выступавшая за реформы и сохранение федерации, получила лишь 4% голосов и в парламент не прошла. Между тем в Чехии оглушительную победу одержала Гражданская демократическая партия Вацлава Клауса.

Представления новоизбранных чешских и словацких депутатов об экономической политике и особенно о будущем единого государства оказались несовместимы. В результате они договорились о разделении страны с 1 января 1993 года. Экономические последствия этого решения оказались негативными для обеих сторон, но словацкая экономика пострадала больше ⁶ .

Правление Владимира Мечьяра (1992–1998)

Появление независимого словацкого государства было связано с ощущением неопределенности и огромного беспокойства, особенно в том, что касалось способности Словакии справиться с только что обретенной независимостью и вынести вся тяготы, сопровождавшие этот процесс. Эти чувства неопределенности и беспокойства усилились после выборов 1992 года, которые привели к власти популистскую партию Мечьяра ДЗДС и националистическую Словацкую национальную партию (СНП), вступившую с ней в коалицию.

За исключением нескольких месяцев в 1994 году, Мечьяр руководил Словакией с лета 1992-го по осень 1998 года ⁷ . За этот период были сформированы институты независимого государства. Кроме того, правительство проводило политику, продолжавшую реформы, начатые в 1990–1992 годах в федеративном государстве, но по ряду важных направлений отошло от первоначальной реформаторской стратегии.

В первые годы независимости не реализовались ни наиболее пессимистичный, ни наиболее оптимистичный сценарии. В политике правительства Мечьяра сочетались как необходимые и рациональные меры (например, ограничительная денежная и — поначалу — бюджетная политика, продолжение либерализации цен и внешней торговли, укрепление институтов), так и действия, порождавшие экономические проблемы, коррупцию, кумовство и протекционизм, изоляцию, бессистемные интервенции, а впоследствии — и экспансионистскую бюджетную политику. Причем соотношение этих мер постепенно смещалось в пользу последних, ухудшая ситуацию.

Различия в восприятии переходного периода в чешской и словацкой частях федерации также объясняются вполне понятным и естественным желанием «младшего брата» обрести свободу и самостоятельность. Многие словаки хотели изменить государственные нормы таким образом, чтобы обрести больше полномочий и ответственности в выборе собственной судьбы.

После возвращения Мечьяра к власти в ноябре 1994 года в Словакии стала проводиться безответственная, популистская политика, характерными чертами которой были кумовство и коррупция в сочетании с необдуманными действиями в области экономики и неуважением к принципам либеральной демократии ⁸ . Результатом стала растущая изоляция страны на международной арене и ее исключение из первого раунда расширения НАТО. Словакию не пригласили вступить в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) вместе с другими странами «вышеградской четверки» (Чехией, Венгрией и Польшей) ⁹ , а также первоначально не допустили к участию в переговорах о вступлении восточноевропейских стран в Европейский союз. Тогдашний госсекретарь США Мадлен Олбрайт суммировала эти «достижения», назвав Словакию «черной дырой Европы» ¹⁰ .

Экономика страдала от разного рода деформаций и перекосов. Хотя она росла при Мечьяре достаточно высокими темпами, рост этот был неустойчивым и сопровождался усилением экономических дисбалансов. Под лозунгом поиска собственного пути экономической трансформации Словакия была закрыта для иностранных инвесторов. Процесс приватизации был непрозрачен и связан с многочисленными случаями кумовства: наиболее распространенной формой приватизации была «прямая продажа», что позволяло правительству передавать наиболее прибыльные предприятия в собственность людям, связанным с правящими партиями. За полученные активы эти люди (в основном топ-менеджеры приватизировавшихся предприятий) платили лишь символическую сумму ¹¹ . Коррупция и извлечение ренты также были характерными чертами деятельности ведущих государственных банков и крупных естественных монополий в таких отраслях, как газовая, генерация и распределение электроэнергии, телекоммуникации и др.

Высокие темпы роста достигались искусственно за счет стимулирования внутреннего спроса с помощью экспансионистской бюджетной политики и наращивания государственного долга. При этом жесткая денежная политика центробанка привела к сильному росту процентных ставок. В последние месяцы правления Мечьяра правительство финансировало свои расходы, занимая на внутреннем рынке под 25%.

В конечном итоге правительство перестало обслуживать свои обязательства. Слабая правовая система, неработоспособные суды и отсутствие эффективных механизмов банкротства привели к многочисленным случаям банкротства компаний и в конечном итоге — к замораживанию экономической активности. Предприятия не реструктурировались. Занятость удавалось сохранять за счет искусственной поддержки неэффективных и неконкурентоспособных компаний. Еще больше ситуацию ухудшало бессистемное вмешательство правительства в экономику — например, принятие закона о восстановлении предприятий и закона о стратегических предприятиях, благодаря которому компании, пользовавшиеся политическим покровительством, получали бюджетную поддержку.

Правление Микулаша Дзуринды (1998–2006)

На фоне серьезных сложностей в экономике осень 1998 года принесла важные изменения в политике. Хотя ДЗДС Мечьяра выиграла парламентские выборы, полученных голосов было недостаточно, чтобы сформировать правительство. Власть перешла к коалиции правоцентристов, «зеленых» и бывших коммунистов ¹² . Столь широкая коалиция была необходима, поскольку объединила все политические силы, убежденные в необходимости перемен и решения острых политических и экономических проблем, стоявших перед Словакией. Эти партии считали, что страна должна пойти на сближение с ЕС и НАТО, предотвратив как изоляцию от евроатлантического пространства, так и сближение с Россией.

Новое правительство столкнулось с огромными сложностями. Страна была политически и экономически изолирована на международной арене. Правительство не платило по своим обязательствам и занимало деньги по ставкам 25% и выше. Неплатежеспособность и коррупция стали повсеместным явлением, судебная система нормально не функционировала, а три крупнейших государственных банка были на грани краха.

Для восстановления макроэкономической стабильности новой власти нужно было проводить жесткую бюджетную и кредитно-денежную политику. Для этого требовалось предпринять непопулярные меры, которые привели бы к временному замедлению экономики и росту безработицы. При Мечьяре занятость искусственно поддерживалась за счет экспансионистской бюджетной политики и поддержания на плаву компаний, которые фактически были банкротами.

Цена, которую пришлось заплатить за нормализацию ситуации в экономике, деформированной политикой Мечьяра, была высока. Реструктуризация трех ведущих госбанков обошлась в 12% ВВП. Но альтернативы этому шагу не было, поскольку в случае коллапса они погребли бы под собой всю экономику. К концу первого срока правительства Дзуринды Словакия восстановила макроэкономический баланс, спасла и приватизировала ведущие финансовые институты. Заметно улучшился деловой климат, в страну пошли значительные иностранные инвестиции, успешные инвесторы приобрели доли в ряде естественных монополий. Словакия также сильно продвинулась на пути интеграции и к 2004 году была готова к вступлению в ЕС, как и ее коллеги по «вышеградской четверке».

Добиться всего этого было нелегко. Значительные, в том числе идеологические разногласия с входившей в коалицию Партией левых демократов стали причиной медленной и порой неэффективной реализации столь необходимых реформ.

Правительство Дзуринды продолжило работать и после выборов 2002 года. Существенным исключением стало то, что Партия левых демократов, позиция которой была главным препятствием на пути более быстрого проведения реформ, в парламент не прошла. Была сформирована правоцентристская коалиция, представители которой достаточно быстро договорились о необходимости проведения глубоких структурных реформ, основанных на продолжении евроатлантической интеграции, снижении роли государства, либерализации экономики, улучшении делового климата. Сложился консенсус относительно преобразований, которые позволили бы повысить конкурентоспособность Словакии, стимулировать высокие темпы экономического роста и занятости.

Реформы 2002–2006 годов сильно изменили страну. Я работал в этом правительстве в качестве заместителя премьер-министра и министра финансов, активно сотрудничая с его председателем.

В 2002 году открылось историческое окно возможностей, что позволило нам начать радикальные преобразования. Мы договорились о проведении политики, которая заложит основы для быстрого и устойчивого роста словацкой экономики на базе повышения конкурентоспособности. Мы считали, что необходимыми условиями для этого должны стать повышение уровня экономической свободы, макроэкономическая стабилизация вследствие проведения ответственной фискальной политики, которая обеспечивала бы устойчивость бюджета в долгосрочной перспективе, улучшение делового климата, привлечение иностранных инвестиций, вступление в ЕС и еврозону. Для достижения этих целей были проведены глубокие структурные преобразования, включая бюджетную децентрализацию и реформы в таких областях, как государственные финансы, налогообложение, социальное и пенсионное обеспечение, рынок труда, здравоохранение и образование.

Придя к власти в конце 2002 года, правительство в течение следующего года готовило нормативную и законодательную базу для реформ, большинство из которых стартовали 1 января 2004 года. Таким образом, 2003–2004 годы стали ключевым периодом, когда были сформированы условия для роста экономики и успешного развития Словакии. Мы смогли достичь всех амбициозных целей, изложенных в программном манифесте правительства (за исключением введения частичной платы за обучение в университетах), что принесло ощутимые результаты для народа и экономики.

1 мая 2004 года Словакия вступила в ЕС вместе с другими государствами «вышеградской четверки», Словенией и странами Балтии. Всемирный банк назвал ее мировым лидером в проведении экономических реформ в 2004 году. Бывшая черная дыра Европы, Словения стала европейским «тигром», ведущим реформатором, опередившим другие страны «вышеградской четверки» в деле интеграции, кульминацией чего стал переход на евро 1 января 2009 года. Наши реформы сделали Словакию весьма уважаемой страной на мировой арене, что, в частности, выразилось в проведении в 2005 году в Братиславе американо-российского саммита с участием президентов Джорджа Буша и Владимира Путина.

Достижения правительства Дзуринды, особенно во время второго срока, впечатляют. Вот самые важные из них.

• В 2000–2012 годах Словакия показала самые высокие совокупные темпы роста среди всех 27 стран ЕС.

• Сильно вырос кредитный рейтинг страны. Если в 2000 году ее рейтинг от агентства Standard&Poor’s был на три пункта ниже, чем у Польши, и на четыре — чем у Чехии и Венгрии, то уже в 2005 году он был самым высоким среди стран «вышеградской четверки» — на один пункт выше, чем у Чехии и Венгрии, и на два — чем у Польши.

• Безработица снизилась с 19,3% в 2001 году до 13,4% в 2006-м и 9,6% в 2008 году.

• Бюджетный дефицит сократился с 12,3% ВВП в 2000 году до 3,2% в 2006-м и 2,1% в 2008 году.

• Государственный долг упал с 50,3% ВВП в 2000 году до 30,5% в 2006-м и 27,9% в 2008 году.

• Доля населения, которое может оказаться за чертой бедности, сократилась с 13,3% в 2005 году до 10,9% в 2008-м.

• В 2004–2008 годах темпы сближения Словакии по уровню доходов населения со средними по ЕС были самыми высокими среди всех посткоммунистических стран и значительно выше, чем в других странах «вышеградской четверки» (см. таблицу 6.10).

Таблица 6.1. Государственные финансы и степень перераспределения доходов в Словакии в 2000–2008 годах, % ВВП

Таблица 6.2. Показатели экономического развития словацкой экономики в 2000–2008 годах, %

Правительство Дзуринды обеспечило Словакии более значительный скачок в развитии, чем любое другое правительство после обретения независимости. В следующих разделах я уделю основное внимание макроэкономическому развитию в целом, бюджетной и налоговой реформам, а также кратко опишу остальные преобразования.

Макроэкономическая ситуация и реформа государственных финансов

Одна из самых трудных задач заключалась в том, чтобы одновременно реализовать две цели: во-первых, достаточно быстро провести налогово-бюджетную консолидацию и затем сократить уровень перераспределения (т.е. госрасходы относительно ВВП). За короткий период времени нам удалось достичь обеих целей (см. таблицы 6.1 и 6.2). За 2000–2004 годы мы сократили бюджетный дефицит с 12,3% до 2,4%, а долю госрасходов — с 52,1% до 37,7%, при этом годовые темпы роста ВВП выросли с 1,4% до 5,1%.

Ключом к успеху в достижении обеих целей было сокращение непродуктивных государственных расходов с помощью как масштабного секвестра, так и глубоких структурных реформ и усилий по улучшению делового климата. Будучи заместителем премьер-министра и министром финансов, я отвечал за налогово-бюджетную консолидацию, ряд других областей (например налоговую реформу и бюджетную децентрализацию), а также за координацию всех структурных реформ. Критически важным фактором в их проведении была уверенность Дзуринды в их необходимости и его полная политическая поддержка.

Оздоровление государственных финансов и глубокие структурные реформы — эти два процесса усиливают и обуславливают друг друга. Невозможно, например, обеспечить в долгосрочной перспективе бюджетную стабильность, не реформировав системы социального и пенсионного обеспечения, здравоохранения. В то же время, не имея здоровой системы государственных финансов, невозможно поддерживать быстрые темпы роста экономики и сократить уровень перераспределения, не породив при этом существенную нехватку бюджетных средств. Добиться значительных успехов в бюджетной консолидации удалось с помощью налоговой реформы, сократившей как стимулы, так и возможности для уклонения от налогов и избегания их уплаты. Эта реформа также внесла вклад в ускорение экономического роста.

Наш опыт свидетельствует, что решительный, целенаправленный и скоординированный подход к проведению реформ может сократить долю перераспределения (относительно ВВП), бюджетный дефицит и увеличить доходы государства.

В 2000–2008 годах относительные бюджетные доходы сократились с 39,9% до 32,8% ВВП (см. таблицу 6.3), однако реальные доходы выросли на 75,4%. В 2003–2008 годах эти же показатели продемонстрировали снижение с 37,4% до 32,8% ВВП и рост на 53,9% соответственно.

Таблица 6.3. Бюджетные доходы в Словакии в 2000–2008 годах

Одной из важнейших реформ 2003–2004 годов была реформа государственных финансов. Она включала в себя следующие основные цели:

• Повышение прозрачности государственных финансов. Чтобы достичь этой цели, мы перешли на Европейскую систему национальных и региональных счетов (ESA 95) ¹³ .

• Переход на составление многолетних бюджетов на программной основе. Эти меры повысили способность правительства отслеживать эффективность использования бюджетных ресурсов

• Улучшение качества макроэкономического и налогового анализа и прогнозирования. Для этого мы создали при министерстве финансов Институт финансовой политики, ставший главным аналитическим центром правительства. Мы также приняли закон о создании двух комитетов, членами которых стали уважаемые и независимые эксперты, в чью задачу входило оценивать точность и качество прогнозов министерства финансов по макроэкономике и сбору налогов. Публикуя выводы этих комитетов наряду с официальными прогнозами, мы деполитизировали дискуссию о размере государственных и налоговых доходов. В результате политическое обсуждение было сосредоточено на размере бюджетного дефицита или профицита, а также на распределении государственных ресурсов.

• Принятие новых правил, ограничивающих использование государственных ресурсов. Мы отменили широко распространенные госгарантии по кредитам бизнесу и ликвидировали почти все государственные фонды.

• Создание государственного казначейства и агентства по управлению долгом. С 2005 года все финансовые потоки в государственном секторе были сконцентрированы в казначействе. Это позволило добиться как прямой, так и косвенной экономии госсредств. Агентство по управлению долгом отвечает за оперативное управление государственным долгом; стратегическое же осталось прерогативой министерства финансов.

• Реформирование министерства финансов. В 2003 году руководство министерства в сотрудничестве с международной консалтинговой фирмой провело глубокий организационный анализ министерства и оценку эффективности деятельности его сотрудников. По результатам ревизии 1 января 2004 года была проведена реструктуризация, включавшая ликвидацию одного уровня управления и сокращение штата на 30% (с 849 до 599 сотрудников). В 2004–2005 годах эффективность работы министерства продолжала повышаться путем внедрения системы контроля качества управления. Главной целью было сохранение результатов преобразований в министерстве финансов даже после того, как в конечном итоге реформирование затронуло и правительство в целом. Реорганизация министерства и сокращение его штата служили отличным примером для других министерств, которые постоянно просили (и до сих пор просят) выделить им больше средств, чем имеется. В ответ на эти просьбы мы рекомендуем министерствам сначала изыскать внутренние резервы.

Налоговая реформа

Наша налоговая реформа остается наиболее международно признанной и широко обсуждаемой реформой — благодаря не только ее комплексности, но и времени проведения. Новая налоговая система была введена в Словакии в начале 2004 года, то есть в год первого после падения коммунизма расширения ЕС. В тот момент государства — члены союза, естественно, уделяли особо пристальное внимание ситуации в странах, которые вскоре должны были к ним присоединиться.

Словакия провела гораздо более радикальную налоговую реформу, чем другие страны. Основные меры включали:

• отмену почти всех налоговых льгот;

• отмену всех специальных налоговых ставок и режимов;

• отмену почти всех случаев освобождения от уплаты налогов;

• отмену двойного налогообложения во всех возможных случаях;

• ликвидацию искажавших налоговую систему элементов, которые зачастую использовались для достижения нефискальных целей;

• введение единой ставки налога на добавленную стоимость (НДС) без исключений;

• введение плоской шкалы подоходного налога и налога на прибыль компаний.

Налоговая реформа была основана на принципах справедливости, нейтральности, простоты, точности, эффективности и предотвращения двойного налогообложения. Принципы эти можно найти едва ли не в любом учебнике по управлению государственными финансами, но редко когда встретишь их эффективное применение. Налоговые системы часто изобилуют разного рода исключениями, специальными ставками и режимами, особенно в развитых странах.

Наш опыт свидетельствует, что решительный, целенаправленный и скоординированный подход к проведению реформ может сократить долю перераспределения (относительно ВВП), бюджетный дефицит и увеличить доходы государства.

Введение плоской шкалы не было четко сформулированной целью реформы. Это был инструмент для упрощения налоговой системы. В программном манифесте второго правительства Дзуринды говорилось, что оно рассмотрит вопрос введения единой ставки налога. Сформулировано это было осторожно, потому что во время составления документа у нас не было необходимых результатов анализа. Мы лишь были уверены, что необходимо сократить бюджетный дефицит, который в 2002 году составил 8,2% ВВП ¹⁴ .

Сразу после назначения министром финансов я создал в министерстве и возглавил экспертную группу, чьей задачей стала разработка проекта реформы налоговой системы. Она прорабатывала различные варианты, просчитывая фискальные, социальные и перераспределительные последствия каждого из них. Эти расчеты показали, что плоская шкала налогообложения наилучшим образом соответствует целям упрощения налоговой системы и повышения ее эффективности. Единая ставка, правда, ассоциировалась с рядом рисков — в частности, с негативными последствиями для бюджета (или, скорее, с большей неопределенностью относительно последствий для бюджета), а также с политическим риском, связанным с неизбежным повышением косвенных налогов (особенно НДС).

Международный валютный фонд (МВФ), который мы попросили (наряду с несколькими словацкими институтами) просчитать воздействие рассматривавшихся вариантов налоговой реформы на бюджет, предупредил нас о возможных негативных фискальных последствиях. Он посоветовал не вводить сразу плоскую шкалу подоходного налога и налога на прибыль, посчитав этот шаг слишком радикальным и рискованным. Фонд предложил растянуть ее введение на три года, но мы сразу же отвергли эту идею. Нам было очевидно, что ситуация, в которой мы находились, описывается словами «сейчас или никогда».

Но поскольку большинство членов экспертной группы министерства финансов склонялись к мнению МВФ и выступали против введения плоской шкалы, окончательное решение оставалось за нами. После непростых размышлений мы все-таки решили ее ввести ¹⁵ . И это решение оказалось верным.

Таблица 6.4. Ставки налогов в Словакии до и после реформы, %

∗ Ставка зависит от налогооблагаемой базы и классификации налогоплательщика (зависит от близости родственных или других личных связей).

Парламент принял новый налоговый кодекс осенью 2003 года, и с 1 января 2004 года он вступил в силу. Он был основан на четырех основных изменениях:

• замена подоходного налога, прогрессивная шкала которого имела пять основных ставок (от 10% до 38%), а также налога на прибыль компаний, основная ставка которого была 25% и который предполагал многочисленные специальные ставки и исключения, плоской шкалой с единой ставкой 19% по обоим видам налога;

• унификация НДС: две ставки 14% и 20% были заменены одной в 19% без каких-либо исключений;

• отмена налога на дивиденды, дарение, наследство и передачу недвижимости;

• ликвидация почти всех исключений, вычетов, специальных налоговых режимов и ставок.

У людей с высоким доходом налоговое бремя сильно сократилось — с 38% до 19%. Но мы хотели, чтобы налоговая реформа была привлекательна не только для богатых, но и для бедных.

Чтобы снизить налоговое бремя на людей с низкими доходами, мы повысили не облагаемую налогом базу в 2,5 раза и индексировали ее. В результате люди, которые раньше платили 10%-ный налог, по новой системе ничего не должны были платить. Так даже при плоской шкале подоходный налог стал более прогрессивным.

Повышение НДС и налога на потребление было политически чувствительным вопросом. В то время как введение плоской шкалы (снижение прямых налогов) получило широкую поддержку, унификация ставки НДС встретила некоторую оппозицию в правящей коалиции. Но мы хотели добиться поддержки налоговой реформы в целом, а не только популярных мер, поэтому заявили, что не введем плоскую шкалу, если не будет принята единая ставка НДС. Кроме того, предложили, чтобы сначала парламент проголосовал по НДС, а уже потом — по плоской шкале.

Налоговая реформа принесла отличные результаты. Одним из непредвиденных последствий оказался ее международный маркетинговый эффект. Благодаря успешной налоговой реформе Словакия стала хорошо известным и привлекательным местом для прямых иностранных инвестиций ¹⁶ .

Готовя налоговую реформу, мы полагали, что в первые годы она окажет нейтральное воздействие на бюджет: общий объем налоговых поступлений особо не изменится, но другой станет структура доходов. Мы ожидали прежде всего динамического влияния в виде увеличения прямых иностранных инвестиций, более быстрых темпов роста экономики и улучшения собираемости налогов.

Результаты превысили наши ожидания, особенно в части плоской шкалы налога на доходы физлиц и прибыль компаний (см. таблицу 6.5).

Таблица 6.5. Фактические налоговые поступления в Словакии в 2003–2008 годах, % от запланированных сумм

В первый год (2004) налоговая реформа была фискально нейтральной (см. таблицу 6.6). Динамическое влияние стало проявляться на второй, 2005-й, год, когда налоговые поступления выросли сильнее, чем экономика в целом. Одной из причин стало сокращение масштабов уклонения от уплаты налогов и налоговых оптимизаций, так как реформа ликвидировала как стимулы, так и возможности для этого. А результаты поступлений от подоходного налога были просто исключительными (см. таблицу 6.7).

Таблица 6.6. Параметры старой и новой налоговой системы Словакии в 2003–2005 годах, %

Таблица 6.7. Номинальный рост налоговых доходов в Словакии по типам налогов в 2002–2008 годах, %

Таблица 6.8. Реальный рост поступлений от налогов на доходы физлиц и прибыль компаний в Чехии и Словакии в 2003–2008 годах, %

Значительный рост поступлений от прямых налогов также хорошо виден при сравнении этого показателя в Словакии и Чехии в период с 2003 по 2008 годы (см. таблицу 6.8).

Канцлер Германии Герхард Шредер, министр финансов Франции Николя Саркози и премьер-министр Швеции Ханс Йоран Перссон сильно критиковали нашу реформу. Они утверждали, что снижение налогов в некоторых странах — новых членах ЕС эквивалентно «нечестной налоговой конкуренции» и «налоговому демпингу». Критики считали такие налоговые реформы нечестными, поскольку они якобы должны были привести к бюджетному дефициту и создать со стороны таких стран спрос на компенсацию из общего бюджета ЕС. Кроме того, по их утверждению, это стимулировало бы переток инвестиций из старых в новые страны — члены союза.

Однако наша налоговая реформа не привела к росту бюджетного дефицита, поскольку ее влияние на бюджет оказалось нейтральным в первый год, а в последующие годы она принесла дополнительные налоговые поступления (см. таблицы 6.5 и 6.6). Критика оказалось несостоятельной даже с более узкой точки зрения налога на корпоративную прибыль, поскольку там нужно сравнивать скорее не разницу в ставках, а совокупные налоговые доходы, которые зависят не только от ставки налога, но и от налоговой базы, которая в результате реформы значительно расширилась. И если реформы, включая налоговую, способствуют ускорению экономического роста в странах — новых членах ЕС, то это ведет к снижению спроса на средства из союзного бюджета, поскольку сокращает период времени, в течение которого страна является их нетто-получателем. Кроме того, налоговые реформы в странах Балтии и Словакии усилили налоговую конкуренцию в Европе. В контексте глобальной конкуренции мы считаем это положительным результатом ¹⁷ .

Во время своего второго срока Дзуринда и его правительство провели важные реформы и в ряде других областей.

Административная реформа и децентрализация бюджетной системы. Правительство создало новый, региональный уровень управления, в результате чего получилась трехуровневая система государственной администрации (ранее было два уровня — национальный и муниципальный). Система управления была переведена на субсидиарные принципы, то есть приоритет в принятии решений был передан на самый низкий, местный уровень; центральное же правительство занималось задачами, которые не могли быть решены на более низких уровнях. Сущность бюджетной децентрализации заключалась в принятии четко прописанных правил, в соответствии с которыми доли от налоговых поступлений в государственный бюджет распределялись по муниципалитетам, которые приобрели новые права и обязанности. В результате муниципалитеты стали гораздо более финансово независимыми.

Реформа рынка труда. Правительство сделало рынок труда более гибким, устранив препятствия для найма и увольнения сотрудников. Была дерегулирована система рабочих часов и значительно увеличены лимиты для сверхурочной работы. Также были сняты все ограничения на найм пенсионеров.

Пенсионная реформа. Правительство ввело накопительную часть пенсии, которая позволила работникам передавать свои средства под управление пенсионных фондов. Эта реформа была важна с точки зрения не только увеличения размеров будущих пенсий, но и обеспечения долгосрочной устойчивости системы государственных финансов. Если бы накопительный элемент не был введен, в будущем бюджетную систему, скорее всего, ждал бы полный коллапс.

Реформа системы социального обеспечения. В ходе этой реформы были ужесточены критерии выплаты социальных пособий с целью мотивировать людей быть экономически активными: ее главный принцип заключался в том, что выплаты должны стимулировать человека к тому, чтобы работать. Правительство снизило бремя связанных с работой налогов и отчислений. Оно также перенесло на работодателей бремя оплаты страхования здоровья сотрудников и снизило отчисления работодателей. Выплаты детских пособий были частично заменены налоговыми вычетами, доступными только людям с налогооблагаемым доходом. Были конкретизированы требования к пособиям по инвалидности.

Реформа здравоохранения. Она была основана на сокращении как избыточных расходов, так и спроса путем введения небольших комиссий за выписывание рецептов на лекарства, посещение врачей, нахождение в больнице и доставку в карете скорой помощи. Также было сокращено избыточное предложение медицинских услуг — лишних коек в больницах, раздутых расходов. Введение жестких бюджетных ограничений во всей системе здравоохранения позволило существенно сократить ее задолженность, привнесло конкуренцию между государственными и частными компаниями медицинского страхования и способствовало превращению больниц в акционерные компании или некоммерческие организации. Так называемый базовый пакет медицинских услуг, который полностью финансировался системой медицинского страхования, дополнялся услугами, за которые пациенты должны были платить, либо на них оформлялись дополнительные страховки.

Влияние реформ на жизненный уровень населения

Мы разрабатывали и проводили свои реформы в очень непростой политической и социальной обстановке. Оппозиция и профсоюзы называли их «экспериментами на людях» или «методами капитализма XIX века», используя такие определения, как «бесчувственный», «бесчеловечный», «жестокий», «безумный» и «дарвинистский» ¹⁸ . Наши оппоненты также будоражили народ заявлениями, что цены обязательно вырастут после вступления Словакии в Евросоюз, которое произошло 1 мая 2004 года ¹⁹ .

Почти все вышеописанные реформы были разработаны и законодательно оформлены в 2003 году, а 1 января 2004 года началась их реализация. В тот же день мы провели последнюю масштабную либерализацию цен — на газ, электричество, тепло- и водоснабжение. Она была связана со значительным повышением цен: в случае с газом, например, цены для домохозяйств выросли в среднем на 35%.

Весна 2004 года была очень неспокойной. Беспокойство людей за свое будущее и степень их недоверия к правительству достигли рекордных высот. Оппозиция и профсоюзы использовали эти настроения, чтобы организовать референдум с целью прекратить деятельность правительства. Несмотря на рекордно низкую популярность последнего (оно пользовалось поддержкой лишь у 17% словаков), в референдуме приняло участие всего 36% избирателей, и он был признан несостоявшимся (по закону необходимо участие минимум 50%).

Несколько недель спустя, после вступления Словакии в Евросоюз, она участвовала в первых выборах в Европейский парламент. На них победила самая сильная партия правящей коалиции, Словацкий демократический и христианский союз — Демократическая партия (SDKÚ-DS) Дзуринды. Хотя явка оказалась рекордно низкой (17%), это был интересный результат, учитывая непопулярность правительства и тот факт, что большинство вызвавших полемику реформ (за исключением реформы здравоохранения) проводили министры — члены SDKÚ-DS (всего в коалиции было четыре партии).

Критика реформ была не просто лицемерной, но и ложной. Несмотря на то что 2004 год стал первым годом всесторонних реформ и последним годом масштабной либерализации цен, падения реальных доходов населения не произошло (см. таблицу 6.9). Наоборот, их снижение в 2003 году объяснялось в основном либерализацией цен и заморозкой зарплат в государственном секторе. Но уже в 2004 году рост номинальных доходов более чем компенсировал последствия дерегулирования цен. С 2004 года реальный доход рос как в целом, так и во всех группах населения, имевших трудовые доходы, а также у пенсионеров. Положение безработных и получателей социальной помощи зависело от того, занимались ли они активно трудоустройством или просто пассивно получали соцпособия. Реальные доходы получателей социальных пособий сократились, порой весьма существенно. Тем не менее реформы способствовали снижению безработицы и появлению новых возможностей для трудоустройства.

Таблица 6.9. Динамика реального дохода домохозяйств и уровень безработицы в Словакии в 1998–2008 годах, %

Широко распространено мнение, что наши реформы, особенно налоговая, привели к росту имущественного неравенства и риска попадания в число бедных. Эти утверждения неверны. Прогрессивность подоходного налога выросла благодаря значительному увеличению не облагаемой налогом базы. Черта бедности, т.е. доля людей, чей доход, получаемый в итоге перераспределения национального дохода, падает ниже 60% от общенационального медианного показателя (как рассчитывает Eurostat), снизилась с 13,3% в 2005 году до 10,9% в 2008 году. Причем это цифра заметно ниже средней для всех 27 стран, входивших в ЕС в 2008 году (16,5%). По данным Всемирного банка, в 2008 году в странах ЕС черта бедности была ниже только у Чехии (9%) и Нидерландов (10,5%).

Важнейшие уроки реформ

В 1998–2006 годах Словакия пережила бурный период перемен, что было связано не только с падением коммунизма и развалом плановой экономики, но также с созданием нового государства. Она преодолела период изоляции, отказа от интеграции и отката в процессе реформ, восполнив интеграционный дефицит и реализовав глубокие структурные реформы, которые позволили начать двигаться вперед стране и ее экономике. Опыт Словакии может пригодиться другим государствам, таким как Украина, Молдова, западные балканские страны.

Именно лидерские качества, проявляемые в критические моменты, отличают государственного деятеля от простого политика. Как говорится в известном высказывании, «политик думает о следующих выборах, а государственный деятель — о следующих поколениях».

Первая и вторая фазы реформ сильно отличались друг от друга. Первая предполагала переход от плановой централизованной экономики с государственной собственностью к экономике рыночной. Я уверен, что так называемая стратегия большого взрыва, предполагающая быстрые, радикальные и масштабные преобразования и проведенная в Польше и Чехословакии, была более действенна и привела к более быстрой и эффективной трансформации, чем постепенный подход. Быстрое восстановление макроэкономической стабильности и конкурентоспособной деловой среды нанесло меньше ущерба и снизило экономические издержки перехода от коммунистической модели к рыночной. Сколь бы неоднозначно ни воспринималась массовая приватизация (включая ваучерную приватизацию в Чехословакии), такая стратегия была более эффективна и справедлива, чем бесконтрольный, спонтанный подход к приватизации и продолжение существования смешанной экономики, сочетающей такие плохо сочетаемые вещи, как рыночная конкуренция и элементы централизованного планирования. Первую фазу реформ успешно прошли все страны, позднее вошедшие в ЕС.

Провести необходимые реформы на втором этапе было сложнее. В дополнение к преобразованиям, основанным на «Вашингтонском консенсусе» ²⁰ , требовались глубокие структурные реформы, включая налоговую, реформу рынка труда, социального обеспечения, здравоохранения и образования, а также развитие экономики знаний. Кроме того, необходима была реформа судебной системы с целью создания правового государства и обеспечения верховенства закона, а также реализация антикоррупционных мер. Страны, которые провели эти преобразования, стали самыми успешными реформаторами.

Наиболее показательным индикатором успешности реформ на обоих этапах, и особенно на втором, можно считать темпы сближения доходов в странах с переходной экономикой со средним доходом по ЕС (см. таблицу 6.10). Влияние наших реформ очевидным образом сказалось на позиции Словакии в этой табели о рангах — в 2004–2008 годах уровень жизни по отношению к среднему в ЕС рос в нашей стране быстрее, чем во всех остальных вошедших в ЕС государствах. После 2008 года словацкая экономика начала ощущать на себе последствия мирового экономического кризиса (который привел к сокращению ВВП во всех странах с переходной экономикой, кроме Польши), а также отсутствие новых необходимых реформ в период работы первого правительства Роберта Фицо (2006–2010 годы). Тем не менее за период с 2004 по 2012 годы Словакия заняла второе место по темпам сближения с ЕС по уровню жизни (на первом месте — Литва).

Таблица 6.10. Доход в странах с переходной экономикой по сравнению со средним доходом в Европейском союзе в 2004–2012 годах

∗ Приведенные ниже цифры — показатель ВВП на душу населения по паритету покупательной способности, где среднее значение для 28 стран ЕС = 100.

Меня часто спрашивают, как нам удалось провести так много реформ и преобразований за такой короткий период времени. Наиболее важные выводы можно суммировать следующим образом.

1. Роль политика-лидера имеет решающее значение как для первого, так и для второго этапа структурных реформ. Они не могут быть успешными без лидеров, обладающих ви́дением, волей и смелостью, чтобы провести необходимые изменения и обеспечить им достаточную политическую поддержку. Словакии посчастливилось быть частью Чехословакии во время первого этапа трансформации в 1990–1992 годах, когда федеральный министр финансов Вацлав Клаус блестяще сыграл роли как политического лидера, так и эксперта по экономике. На втором этапе реформ в 1998–2006 годах эту роль сыграл дважды возглавлявший правительство Микулаш Дзуринда. Ему не было равных как в решимости проводить необходимые, хотя зачастую и болезненные реформы, так и в способности обеспечивать их поддержку в широкой правящей коалиции. Именно лидерские качества, проявляемые в критические моменты, отличают государственного деятеля от простого политика. Как говорится в известном высказывании, «политик думает о следующих выборах, а государственный деятель — о следующих поколениях».

2. При проведении преобразований необходим баланс между экономической компетенцией и политической составляющей. На первом этапе реформ в Чехословакии Вацлав Клаус олицетворял оба этих аспекта. В 1998–2006 годах мы с Микулашем Дзуриндой составляли эффективно работающую пару, которая гарантировала реализацию как политического, так и экспертного компонентов реформаторской повестки. Дзуринда несколько больше занимался ее политической стороной, а я — экономической. За весь этот период премьер-министр ни разу не заблокировал и не изменил ни одного из моих предложений из-за беспокойства относительно связанных с ними политических рисков.

3. Крайне важны тщательная подготовка и отсутствие реалистичной альтернативы. На первом этапе переходного периода профессиональная компетенция Вацлава Клауса и его команды позволили им быстро провести радикальные реформы. Многие оппоненты критиковали подход Клауса, но были неспособны предложить сколь-либо значимую и приемлемую альтернативу. В определенном роде похожая ситуация сложилась в Словакии после 1998 года. Важную роль сыграли экономические аналитические и экспертные центры ²¹ . Как до, так и после 1998 года эти организации активно работали над тем, чтобы склонить общественное мнение в пользу реформ. Также они участвовали в разработке технических аспектов некоторых из них. Другим важным фактором было сотрудничество с журналистами, особенно теми, кто освещал экономические вопросы (почти все они были горячими сторонниками реформ).

4. Перспектива догнать страны, добившиеся большего прогресса в евроатлантической интеграции, была важным источником политической поддержки. Словакия была исключена из первой волны расширения ЕС. Представителей первого правительства Дзуринды объединяло стремление компенсировать отставание в процессе интеграции и вступить в ЕС вместе с партнерами по «вышеградской четверке». Это стремление очень помогло в принятии необходимых мер, которые в противном случае встретили бы сопротивление со стороны некоторых партнеров по правящей коалиции ²² . Сегодня перспектива интеграции может послужить крайне эффективным стимулом для таких стран, как Украина и Молдова. Она, однако, должна сопровождаться четким и подробно проработанным планом по вступлению в ЕС.

5. Нужно пользоваться любой возможностью провести структурные реформы, поскольку таких возможностей может больше не представиться.

6. Чтобы превратить плохо функционирующую систему в эффективную, реформы должны быть настолько радикальными, насколько возможно. Риск частичных реформ заключается в том, что стране придется нести издержки, тогда как желаемые результаты не будут достигнуты. Достаточно глубокие и сложные реформы могут быстро дать заметный эффект, и порожденные ими достижения могут сохраниться в течение длительного времени, даже если сами реформы впоследствии будут извращены или отменены. Любая хорошая реформа лучше, чем отсутствие реформ. Несмотря на то что правительство Фицо в 2013 году отменило плоскую шкалу налогообложения, налоговая система все равно в гораздо большей степени способствует экономическому росту и гораздо более справедлива, чем до реформы. То же можно сказать и о здравоохранении, пенсионной системе, гибком рынке труда.

7. Зарубежную помощь со стороны международных институтов и иностранных советников нужно приветствовать, она может сыграть положительную роль. Однако крайне важно, чтобы у национальных лидеров были ви́дение, решимость и смелость проводить реформы, а также убежденность в их необходимости. Лишь тот, кто искренне убежден в чем-то, может убедить других.

8. Критически важно иметь и реализовывать коммуникационную стратегию для поддержки реформ. Реформаторы должны понимать, что политические оппоненты могут извращать их идеи. Типичный пример — обсуждение плоской шкалы налогообложения во время предвыборной кампании в Германии в 2005 году. Христианско-демократический союз (ХДС) включил ее в свою предвыборную программу ²³ . Ангела Меркель объявила в августе 2005 года, что, если ХДС после выборов сможет сформировать правительство, она назначит министром финансов профессора Пауля Кирхофа, видного сторонника плоской шкалы. Ее противники, Социал-демократическая партия Германии (СДПГ), развернули эффективную кампанию по дискредитации этой идеи, пугая электорат тем, что налоговая реформа ХДС будет проводиться в интересах богатых. В результате поддержка ХДС начала падать. Нагнетание страхов стало главной причиной того, что преимущество ХДС перед СДПГ в 21% в начале избирательной кампании сократилось до 9% за месяц до выборов, а популярность самой Меркель упала на 10%. Контратака СДПГ заставила Меркель дистанцироваться от предложения Кирхофа, но это лишь немного помогло повысить популярность ХДС.

Налоговой реформе в Словакии удалось избежать подобной участи, в частности, потому что наша основная цель заключалась в радикальной перестройке всей системы, а не введении плоской шкалы налогообложения как таковой. Поскольку партия SDKÚ-DS во время предвыборной кампании не обещала ввести плоскую шкалу, ее политические оппоненты не могли использовать этот аргумент против нее.

9. Необходимо четко определить роль профсоюзов. Они постоянно вмешивались в политику, узурпируя право принимать решения в экономической и социальной сферах и решительно противостоя любым преобразованиям. Фактически они стали частью политической оппозиции. Поэтому было необходимо четко определить границы их деятельности и статус, чтобы не допустить антиконституционного вмешательства профсоюзов в политику. Сделать это было нелегко, мы даже столкнулись с угрозой забастовок. Крупнейшая из них, забастовка железнодорожников, прошла в январе 2003 года. Из-за нее не работал грузовой транспорт, что подвергло риску деятельность ряда стратегических предприятий. Было крайне важно выстоять под давлением профсоюзов; если бы мы уступили, это стало бы началом конца и сделало проведение реформ невозможным.

10. Широко распространен миф о том, что проведение реформ непременно связано с политическими рисками и в конечном итоге — с поражением в политике. Но опыт многих посткоммунистических стран показывает, что это не так. Пример стран Балтии и Словакии говорит совершенно о другом. Реформы как во время первого, так и второго срока Дзуринды в значительной степени предлагали и проводили министры — члены его партии SDKÚ-DS. Несмотря на радикальность реформ, на выборах 2006 года SDKÚ-DS, которая в течение предыдущих восьми лет была самой сильной и реформаторски ориентированной партией в правительстве, получила лучший результат в своей истории ²⁴ .

Перевод с английского Максима Коробочкина

Источник: Anders Aslund, Simeon Djankov, ed. The Great Rebirth: Lessons from the Victory of Capitalism over Communism. Washington: Peterson Institute for International Economics, 2014