Многослойность права

Самое интересное с правами граждан и с правом вообще — это то, что оно очень многослойное. Например, в Конституции зафиксировано, что граждане Российской Федерации имеют право на труд. Что это значит вообще-то с точки зрения здравого смысла — совершенно непонятно: к кому я должен прийти и кто должен обеспечить мне реализацию этого права? Поэтому Конституция, по логике, все права, которые там прописаны, так или иначе раскрываются на уровне законов.

Это второй слой, где все написано уже гораздо подробнее. И, например, то же самое право на труд понимается там как отсутствие ограничений в реализации этого права. То есть мы не можем никого наказать запретом на труд вообще, потому что это будет ущемление конституционного права. И вот на этом уровне уже появляется такая любимая многими людьми фраза: мне по закону положено. То есть в законах уже есть какие-то более или менее прописанные положения, которые можно трактовать напрямую.

Но для подавляющего большинства прав, которые у нас есть, возникают законодательные акты и более низкого уровня. Если мы будем говорить о праве избирать и быть избранным, например, то появляются длинные инструкции, утверждаемые избиркомами, которые трактуют закон, избирательное законодательство и расписывают, кто что проверяет, кто в каком порядке это делает и так далее. И, наконец, появляется последний слой — сложившаяся практика применения этих законов, неформальные привычки, которые используются непосредственно чиновником или даже людьми при реализации этих самых инструкций.

И важно понимать, что вот эти четыре этажа: декларативный, нормативный, инструктивный и правоприменительный — они есть везде, во всем мире, и тут не будет никакой разницы. Таким образом, по поводу каждого правила у нас есть некоторый здравый смысл (у всех разный), более или менее консолидированные в каждом регионе или в каждом районе привычки чиновников и мнение юридического сообщества. И право, которое низведено до самого нижнего уровня, право на что-то будет довольно длинной и сложной процедурой получения этого права: социальной помощи, каких-нибудь выплат, найма на работу и так далее, что будет предельно далеко от того высокого конституционного декларативного уровня.

Если мы будем говорить о более узких или проблемных зонах, например, о праве на свободу перемещения, то мы увидим довольно интересную картину. Здесь законодатель трактует эту конституционную норму как отсутствие каких-либо ограничений, но вменяет гражданам некоторую обязанность — обязанность зарегистрироваться по месту жительства, проживания или временного пребывания. Страны, где граждане не обязаны сообщать государству о своем месте жительства, если и есть, то очень мало, и в основном это то, что называется fail state, то есть это страны с очень слабым государством как таковым.

Во всех остальных случаях вы тем или иным образом уведомляете государство о том, где вас можно найти. Поэтому сама по себе идея регистрация по месту жительства — в общем, ничего в ней такого, что сильно отходило бы от мировой практики, нет. Здесь возникает очень болезненный вопрос — то, что называется качеством правового регулирования и эффективностью этих институтов. Как показал недавний опрос, проведенный Центром стратегических разработок, у нас почти четверть граждан молодого возраста сообщают интервьюеру, что живут не по месту регистрации, то есть совершают административное правонарушение. Им это не мешает, они этого не стесняются. Соответственно мы видим, что декларируемые цели регистрации по месту пребывания или проживания, то бишь правоохранительная функция этого института, не работает.

Как это связано с качеством регулирования? Низкое качество регулирования неэффективно всегда не только для граждан, но и для государства. То есть если прописка неудобна для граждан, она не выполняет свои функции и для государства тоже. Соответственно, ключевая задача, ключевая история, за которую борются законодатели и госуправленцы всего мира, — это повышать качество низового регулирования, качество правовой среды, понимая его не столько как уровень декларативный, сколько как уровень реальных практик.

По большому счету, на уровне государственной политики последние лет тридцать, наверное, в наиболее развитых юрисдикциях есть понимание, что нужно дорабатывать напильником практику применения закона, а не фокусироваться на непосредственно нормативной базе. То есть достаточно плохой закон может применяться довольно неплохо, и достаточно хороший закон может применяться отвратительно.

К кому и зачем обращаться

Если я хочу защитить свои трудовые права — мне идти в Роструд, мне идти в трудовую инспекцию, а может, мне вообще идти в мэрию, а может быть, мне идти в суд, в прокуратуру и так далее? Поэтому, наверное, имеет смысл показать картографию органов, которые отвечают за совершенно разные вещи. Большая часть федеральных органов исполнительной власти, всевозможные Минэкономразвития, Минтруд, Минтранс и иже с ними, отвечают по большому счету только за регуляторику. Они занимаются тем, что издают инструкции и другие подзаконные нормативные акты, которые рассказывают, как должно происходить нечто на земле, собирают информацию, вырабатывают политику и так далее. Хорошо или плохо вырабатывают — пока оставим в стороне. Важно понимать: федеральные чиновники — они в основном про регуляцию.

Социальные услуги, то, с чем мы непосредственно сталкиваемся: медицина, образование — в России распределены между уровнем региональным и уровнем муниципальным. То есть Министерство образования не управляет вашей конкретной школой, оно издает инструкции, на основании которых этой школой управляет либо город, либо регион, как это решено в вашем регионе.

Детские садики, как правило, — это уровень муниципалитетов, то есть уровень городов и районов. В Москве и Питере ситуация особая, тут очень слабый специальный муниципальный уровень, но во всей остальной стране это уровень города. Соответственно, именно эти люди отвечают непосредственно за то, что что-то работает, за то, что вот в этой школе образование хорошее, в этой школе образование плохое. Они являются провайдерами реализации ваших прав, за которые ответственны соответствующие государственные и муниципальные структуры. Но кроме этого, существует огромное количество разноуровневых же контролеров. Существуют контрольно-надзорные органы, которые также могут быть локализованы как на федеральном уровне, такие как Роспотребнадзор, так и на уровне субъектов федерации, такие как, например, жилищная инспекция или трудовая инспекция. Это такие специальные места, которые созданы, чтобы мы туда жаловались. Это, по большому счету, очень большой пережиток советской системы, потому что вообще-то в нормальном обществе предполагается, что если нас кто-то обижает, то мы идем в суд и отстаиваем свои права. Особенно в тех случаях, когда наши права достаточно прозрачны. Понятно, что мы вряд ли сможем защитить себя от крупных корпораций. Но когда наш подъезд не моет наш же ЖЭК, наша же управляющая компания, предполагается, что это вообще-то частный спор.

В России это не так, в России создана огромная индустрия по защите граждан от того, от чего они могли бы защититься самостоятельно; тем самым граждане на самом деле очень ослаблены. Потому что вместо риска конкретной компенсации за конкретные нарушения в пользу гражданина все юридические лица живут под страхом штрафов в пользу государства, то есть гражданин еще и ничего не выигрывает, кроме того, что в лучшем случае ситуация будет исправлена силами этих контрольно-надзорных органов.

Ну и наконец, самым контрольным и самым надзорным из всех органов является прокуратура, которая, по сути, выполняет координирующую работу в области всей контрольно-надзорной деятельности. Соответственно, я надеюсь, что эта короткая справка, из которой мы исключили правоохранительные органы, то бишь Следственный комитет и МВД, и чисто силовые, такие как армия, поможет понимать, куда, если что, обращаться. Если вас не устраивает образовательный стандарт, то нужно писать в Министерство образования, а если вас не устраивает конкретная учительница, то лучше писать в отдел образования своего города.

Почему нельзя постоянно переписывать закон

Когда мы думаем о том, как что-то исправить, мы начинаем с того, что ищем локализацию проблемы. Мы читаем нашу Конституцию и понимаем, что в целом там все неплохо. Мы читаем федеральные законы и понимаем, что да, среди них в смысле языка попадаются совершенно ужасные, такие как новейшие части Гражданского кодекса, среди них попадаются довольно варварские в смысле ограничения права граждан под видом их реализации, такие как значительная часть нашего избирательного законодательства. Но если мы возьмем какой-нибудь, например, Уголовно-процессуальный кодекс, то мы увидим, что в целом жить можно. Ничего в нем нет такого экстраординарно-варварского, ничего в нем нет такого ужасного. Права потерпевшего и права подозреваемого более или менее защищены, существуют правовые механизмы их защиты и так далее. Но когда мы начинаем смотреть на то, как это все реализуется на практике, мы видим кошмарную ситуацию. Мы видим, что, например, российская правоохранительная система не умеет, что называется, возвращать человека назад.

Человек, которому предъявлено обвинение органами следствия или дознания, будет осужден судом с вероятностью 99% (на самом деле чуть больше). То есть ни следователь, ни дознаватель, ни судья его невиновным не признают; если уж предъявили обвинение, то будешь наказан; не обязательно пойдешь в тюрьму, но будешь наказан тем или иным образом.

Что начинает делать, поняв проблему, обычный российский реформатор? Не только российский, но в России эта болезнь особенно сильна. Он начинает переписывать закон. Посмотрев на кошмар, который происходил в правоохранительной сфере России в конце девяностых, российская правовая мысль подарила нам новый Уголовно-процессуальный кодекс, принятый в 2001 году, который ничего не поменял. Если мы видим, что проблема наша локализована не на уровне плохих законов, а на уровне плохого правоприменения, то худшее, что мы можем сделать, — это переписать закон. Мы будем думать, что мы сделали реформу, и лет пять будем неторопливо ждать ее эффекта.

Новый закон о полиции, который был призван что-то изменить в российской правоохранительной сфере, яркий тому пример. Ну, пожалуй, мы все отучились от слова «милиционер», и как-то очень легко, неожиданно легко. Но других результатов закона о полиции я, пожалуй, вспомнить не могу, разве что стали жестче относиться к тому, чтобы люди в форме, которые ходят по улице, имели нагрудную бляху. Пожалуй, это все, чего мы добились благодаря годовой дискуссии, переодеванию всех в другую форму и сотням миллионов, выброшенным на печатание новых бланков, новых печатей и так далее.

Презумпция виновности

Для подавляющего большинства стран образцовым законом, первым кодексом, который писался, как правило, был Гражданский кодекс — кодекс, который призван как-то упорядочить обычный гражданский оборот, оборот между двумя равными субъектами, между мной и продавцом, у которого я что-то покупаю, между мной и моим арендодателем; мы — одинаковые граждане с одинаковыми правами.

Социалистическая система была в этом плане практически уникальной: родовыми кодексами для нее стали кодексы уголовные. Мы все время что-то нарушаем, мы все время наносим кому-то ущерб, желая того или нет. Соответственно и проступки, и наказания за них можно расположить по следующей шкале: наиболее тяжкие — это преступления, это то, что наносит кому-то ущерб и еще имеет общественную опасность, то есть угрожает некоторым интересам, которые человек не может отстоять сам. Если я бросаюсь на вас с ножом, я не только бросаюсь на вас с ножом — я посягаю на вашу жизнь, я посягаю, условно говоря, на ваше конституционное право, и с большой вероятностью вы не можете от меня защититься сами, вам нужна помощь, для этого и нужно государство. Для более мелких правонарушений, которые имеют какую-то опасность или нарушают какие-то значимые правила (в России это называется административными правонарушениями — условно говоря, если вы нарушаете правила дорожного движения, это имеет общественную опасность, но не столь серьезную), там есть компенсаторные механизмы — если вы что-то повредите, например, чужую машину, с вас будут взысканы эти деньги. Поэтому это административные правонарушения.

Кроме того, есть нарушения некоторых правил, которые не являются административными правонарушениями. Например, у вас могут отобрать лицензию за то, что вы делаете что-то не по правилам, вы совершили какие-то нарушения. Все эти три группы относятся к публичным правовым отношениям, то есть это вопрос, в который включается государство, где государство участвует, определяет, было нарушение или нет, и назначает наказание, зачастую не очень руководствуясь интересами того, кто был реальным потерпевшим в этом случае.

И, наконец, существует очень важная группа, о которой в России все время забывают, — это деликты. Это предумышленное или непредумышленное нанесение вреда, которое не связано с какими-то нарушениями. Например, если я неаккуратно поставил на своем балконе цветочный горшок и уронил его на чью-то машину — это типичный деликт. Я должен за него расплатиться, мое поведение привело к повреждению чужого имущества, я должен просто вернуть эти деньги. Нам кажется, что это какой-то маргинальный пример, но на самом деле огромное количество непреднамеренных событий, которые наносят кому-то ущерб, являются такими деликтами. Если повар на кухне ресторана, например, болел в этот день насморком и не почувствовал, что продукт перед ним гнилой, и отравил 20 человек, он не хотел этого сделать. Он не то чтобы нарушил какие-то права. На самом деле это обычный гражданский деликт, за который ресторан должен выплатить некоторую компенсацию — либо установленную в порядке договоренности, либо определенную судом по иску тех, кто отравился.

Но проблема российского постсоциалистического права — в том, что во все или почти во все деликты пытается влезать государство. То есть все наши огромные контрольно-надзорные органы, о которых мы говорили, занимаются тем, что пенализируют деликты, если говорить красивым языком. Они все это объявляют нарушениями, карают за это в административном порядке, очень часто игнорируют интересы реальных потерпевших — а человек уже заплатил штраф. То есть тот же повар в российской модели, скорее всего, заплатит штраф, но от него вряд ли получится отсудить сколько-либо серьезную компенсацию за то, что человек сутки или двое провалялся с отравлением.

Если мы посмотрим на огромное количество экономических преступлений, например, квалифицируемых как мошенничество, мы увидим, что это люди, которые не знали о том, как тратить материнский капитал, это люди (один из кейсов), которые забыли сдать суммы в 4–5 тысяч рублей в кассу своего предприятия, и ревизия это обнаружила. И вот эта пенализация и криминализация всех частей жизни, до которых может дотянуться государство, — главная, наверное, родовая травма российского права и прав граждан как таковых, это то, что поражает нас в этих правах.