Рубеж XIX–XX веков в российском законодательстве

Когда мы говорим о рубеже веков, нужно четко понимать, что этот рубеж веков был очень размыт для России. Наверное, все-таки на самом деле подлинным рубежом стала первая русская революция, то есть 1905–1906 год. Тогда в России появились институты, которые некоторые будут смело называть конституционно-монархическими, некоторые будут говорить о мнимом конституционализме, некоторые будут говорить, что это лишь напоминает конституционализм, но им не является, но, так или иначе, в России появляется законодательное представительство парламентского типа — Государственная дума, реформированный Государственный совет. Так или иначе, в России возникает партийная система и официально функционирующие партии, участвующие в избирательных кампаниях. В России возникает более-менее свободная пресса, чего не было в российской истории до этого момента никогда.

Сам факт наличия законодательного представительства, сам факт проведения выборов менял политическую систему саму по себе. На Думу ориентировались различные лоббистские группы, на Думу ориентировались формирующиеся региональные, конфессиональные, национальные, предпринимательские элиты, они видели в ней свою возможную заступницу. Дума сама по природе своей начинала укреплять собственное положение.

Казалось бы, все замечательно. Проблема только в том, что эта политическая система — она, как все в России, представляла собой слоеный пирог, такие геологические слои, которые наслаивались друг на друга и не отменяли один другого. В Российской империи этот политический режим формировался на основе традиционного автократического строя, в основе которого, конечно, лежало представление о незыблемости самодержавия. Неслучайно в 1906 году, когда принимались основные государственные законы, из текстов было изъято слово «неограниченный» применительно к власти царя, но слово «самодержавный» осталось. Вот в этом противоречии, в этом клубке неразрешимых вопросов и коренились многие проблемы Российской империи.

Для представителей конституционно-демократической партии, для левого крыла русского либерализма, кадетов тот политический режим, который установился в 1905–1906 году, — это был первый шаг к настоящей конституции, первый шаг к конституции английского типа, до которой далеко, но шаг этот, который уже сам по себе важен, сделан. Но тем не менее то, что разворачивалось у них на глазах, конечно, не могло их в полной мере устроить.

Для правых консерваторов Дума ни в коей мере не была законодательным учреждением и даже не законосовещательным. Как говорил Андрей Сергеевич Вязигин, один из лидеров правых в третьей Государственной Думе: «Наша Дума законосоставительная. Это некое подобие Земских соборов. Мы пригласили лучших людей Российской империи для помощи царю. И как мы, верноподданные, могли отказать царю в его просьбе помочь ему советом и делом?»

А, скажем, для левых радикалов, для социал-демократов, для трудовиков — а если речь идет о второй Думе, то и для эсеров, — Дума — это просто высокая трибуна, которую можно было использовать как инструмент политической пропаганды, агитации. Вот все эти взгляды, характерные для партийной жизни России начала века, — они, конечно, прежде всего характеризуют именно партии того времени. Партии, которые сложились в условиях первой русской революции и которые отвечали на ее вызовы. Эти партии были сугубо идеологическими, в основе их лежал проект на будущее. Когда вы знаете, что нужно стране на будущие годы, вы убеждены в том, что знаете истину, а все остальные в лучшем случае заблуждаются.

Такие взгляды были вполне приемлемы для ситуации непримиримой политической борьбы, характерной для 1905–1906 года, но любое представительство, и Дума в том числе, предусматривает прежде всего диалог, возможность на самом деле прямых контактов, иногда, и даже чаще всего, политического торга. После 1907 года такая торговля была вполне допустима. Допустима прежде всего потому, что партийная жизнь уходит в сторону. Партии отмирают. Каким бы парадоксальным это ни казалось, в условиях сильной Государственной думы партии по большому счету оказались не нужны. Партийная повестка ожила в момент острого политического кризиса 1915–1916 годов, а этот острый политический кризис, как я уже отметил, не предусматривал диалога, а предусматривал конфликт, и этот конфликт со всей очевидностью вспыхнул как раз в 1916 году, что дало о себе знать уже в году 1917-м.

Как принимались законы в начале XX века

Начиная с 1906 года в соответствии с основной статьей № 86 государственных законов, все законы Российской империи должны были проходить через представительные учреждения, то есть через Думу и через Государственный совет. Это не касалось только лишь двух категорий законов. Первое — это то, что относилось к деятельности правительства в сфере международных отношений, внешней политики. Это была исключительно сфера прерогативы императора. И второе, не менее важное, – то, что относилось к вопросу обороноспособности страны. Этим тоже заведовал исключительно царь.

Когда мы говорим о представительстве, нужно иметь в виду, что, конечно, была Дума, но был еще реформированный Государственный совет, одна из палат, давайте так назовем, российского парламента, не менее значимая, — но обычно о ней почему-то забывают.

Конечно же, в России, как и во всех прочих европейских странах того времени, большинство законов готовилось исполнительной властью, правительством. Депутаты имели право вносить свои инициативы, но сама процедура была затруднена, а главное, депутатам не хватало опыта, квалификации для того, чтобы писать законопроекты. Но, как известно, законодательная деятельность отнюдь не сводится к тому, чтобы вносить законопроект. Пожалуй, важнее — собственно говоря, для этого и создавалась в том числе Дума — иметь возможность их редактировать, иметь возможность вносить в них экспертную правку.

В Думе, конечно, имела место и фракционная борьба, которая, безусловно, имела политический подтекст, но куда интереснее борьба интересов различных групп влияния, которые тоже многое определяли в работе Думы. Это земцы, которые задавали тон в работе третьей и четвертой Думы. Это деятели городского самоуправления. Это представители различных бизнес-интересов. Это региональное представительство, это сословное представительство, в конце концов, потому что одно дело — это интересы духовенства, другое дело — интересы крестьянства. Они будут сталкиваться, они будут пересекаться, они часто будут недовольны позицией земского большинства.

На самом деле думские комиссии часто не читали министерские законопроекты, и здесь торжествовал дилетантизм, порой очень и очень бросающийся в глаза. В Государственном совете все было иначе. Там действительно тон задавали чиновники, люди, которые готовились к обсуждению законопроектов, читали внимательно то, что вносилось в Государственный совет, и редактировали вплоть до запятой те инициативы, которые проходили через Думу.

Это очень интересный вопрос на самом деле — стиль работы каждой из этих палат. Но дальше все шло на подпись царю. Примечательно то, что император, конечно, обладая правом абсолютного вето, этим правом воспользовался в течение всей думской истории всего лишь дважды, то есть в абсолютном большинстве случаев он утверждал те законопроекты, которые прошли через Думу и через Государственный совет.

Правовая неоднородность Российской империи

В Российской империи, в сущности, не было одной правовой системы. Российская империя была устроена сложно и в центре, и, что еще важнее, на периферии. В разных губерниях России порой так получалось, что действовали альтернативные системы права, как это будет, скажем, в остзейских губерниях, то есть на территории современных Эстонии и Латвии, где будут действовать нормы шведского права, оставшегося России в наследство еще со времен Ништадтского мира 1721 года. Специфические правовые нормы действовали в бывшем Царстве Польском, которое теперь следовало называть привислинскими губерниями. Там некоторые нормы сохранились еще со времен Речи Посполитой. Довольно своеобразные нормы существовали на Северном Кавказе, где одновременно действовало и коронное российское право, и система шариата, и адата, и обычное право, характерное для русских крестьян или для казаков, которые тоже жили по своим правовым нормам и укладам. Иными словами, в России существовали альтернативные правовые нормы, которые порой реализовывались на территории одной губернии.

Иными словами, в России существовала на самом деле даже не матрешка — это совокупность очень сложных взаимосвязанных механизмов, а в центре этой политической системы был, безусловно, государь император, то есть все вокруг связывалось именно его властью, его образом, его мифом о власти. И Дума на самом деле была лишь пристройкой к этой системе отношений. Даже тогда, когда император молчал, те, кто его окружали, были очень и очень заинтересованы в том, чтобы узнать, что император думает на самом деле. И в те моменты, когда он произносил какое-то слово, это слово могло обрушить политическую жизнь на несколько месяцев. Любой министр, любой государственный деятель, взаимодействуя с императором, должен был ориентироваться, конечно, на его особенности, на его черты характера — с этим ничего не поделаешь. Император был тем центром, который легитимировал остальные власти, включая и Думу, и в этом смысле они зависели от него, а не он от них. И в этом была известная логика — когда царь будет потом говорить одному европейскому дипломату: «Почему вы утверждаете, что я должен заслужить доверие своего народа? Может быть, народ должен заслужить мое доверие?» Вот этот взгляд, характерный для Николая II, будет звучать и в начале его царствования, и в конце.

Но это одна сторона. А есть и другая сторона этого вопроса, когда мы видим, что на самом деле и до 1905 года постепенно император утрачивает возможность действительно осуществлять оперативное руководство страной. Он оказывался не в силах контролировать те тысячи документов, которые должен был подписывать в ежегодном режиме, и, соответственно, сотни документов, которые оседали у него на столе, судя по всему, ежедневно.

То есть на самом деле это вот проблема такая двойственная: одно дело — как вы готовите решения, второе — что на самом деле они собой представляют, третье — кто позволяет этим законам считаться законами, и четвертое, что не менее важно, — как они в итоге будут исполняться, кем они будут исполняться, для кого они готовятся.

Империя начала XX века и современная Россия

Мне кажется, важнее подчеркивать именно различия, поскольку, хотя прошел век, но изменилось в действительности очень многое. Первое, что главное: Россия начала ХХ века, как бы мы ни относились к политическому режиму и к общеправовой ситуации того времени, — это очень динамично развивающийся социум.

Я даже не буду приводить сведения об экономике. Об этом много говорят, и правильно говорят, но важнее другое: на самом деле менялся и правовой уклад значительной части населения. Пятого октября 1906 года в России крестьянство наконец получило права, равные с правами всех прочих сословий России. Это важная социальная подвижка. Теперь крестьянин может решать, где он будет жить.

Теперь он решает, могут ли его дети поступить в среднее учебное заведение или нет, может ли он пойти на государственную службу или нет. Раньше все это решала община. Потом, конец XIX века — начало ХХ века — это появление новых групп населения, по большому счету свободных профессий, например представителей журналистики, которой стало существенно больше, чем было в середине XIX столетия; адвокатура, которая набирает мощь, начиная с уставов 1864 года; земцы, и что важнее еще, земские служащие, то есть земские учителя, земские врачи, статисты, агрономы. Вот в России начала ХХ века — повторяю, это очень важно, на мой взгляд, — мы испытывали серьезные кризисы роста и в области социально-экономических вопросов, и, что не менее важно, в вопросах правовых и политических.

Второй не менее важный момент. Очень любят сейчас говорить об институтах гражданского общества, о необходимости самоорганизации населения, о поисках структур этих самоорганизаций. Я позволю себе такое неоднозначное суждение. Мне представляется, что в России начала ХХ века общество, пожалуй, было ближе к институтам гражданского общества (извиняюсь за эту невольную тавтологию), нежели сейчас. Это те же самые земства, это городское самоуправление, это многочисленные общественные организации, это религиозные организации, приходские организации в том числе, и они получают реальный вес. Я, кстати, еще забыл кооперативное движение, что немаловажно, тоже масштабное, в сущности, социальное движение, охватившее отнюдь не только город, но и село, и провинцию в том числе.

Вот этого, мне представляется, в современной России нет. Иными словами, при всей схожести структурной организации власти есть качественное отличие того социального материала, который эти структуры будет заполнять. Кстати, это будет относиться в том числе и к бюрократии. К началу ХХ столетия, а на самом деле и к более раннему периоду, была подготовлена система воспроизводства высшей и средней бюрократии, и она давала свои плоды. Мы видим яркие фигуры представителей управленческого класса, возможности, таланты, способности которого признавались не только властью, но и общественностью, и к ним относились с интересом и с уважением. На самых разных уровнях мы видим очень серьезные качественные отличия, которые являются результатом того, как Россия прожила этот век.

У любой власти есть одна главная задача — самосохранение. Но когда эта задача единственная и простая, то, собственно, к ней все и сводится. Когда система усложняется и когда сама по себе власть отделяется от ее представителей, возникает проблема не просто самосохранения, а достижения большей конкурентоспособности именно вашей элитной группы по сравнению с другими, которые есть вот в этом же пространстве. У нынешней власти, как я понимаю, такой задачи на современном этапе нет, а следовательно, нет стратегии, а если нет стратегии — нет представления о перспективах.

В действительности в Российской империи к началу ХХ века проблема в чем-то была схожая. Российская империя до 1906 года развивалась без какого-либо очевидного, понятного вектора. Во многом это будет предопределять начало первой русской революции, когда оказалось, что в действительности политикой интересуются чиновники, в том числе, и представители высшей бюрократии. Именно их позиция, нелояльная по отношению к действующей власти, предопределила ход и развитие событий в России в 1905–1906 годах. А тогда, когда в итоге власть собралась в некую политическую силу — я имею в виду столыпинский кабинет в 1906 году, — тогда Россия начала выходить из ситуации революции. Но этот период был очень короткий

На этапе модернового общества, общества современного типа, политический процесс — это необходимость, необходимость именно для того, чтобы все прочие институты функционировали, для того чтобы функционировала более-менее здоровая правовая система, более-менее здоровая судебная система, а опосредованно — более-менее здоровая экономическая сфера и так далее. Все оказывается очень взаимосвязанным, и, так или иначе, это увязывается с возможностью власти мыслить стратегически, а власть начинает мыслить стратегически только когда ей это жизненно необходимо.