Что значит быть федерацией?

Мы говорим о федерализме. Слово, привычное для нас, мы его довольно часто слышим. Оно есть даже в названии нашей страны. Слово замылилось. Это плохо, потому что федерализм — порядок чрезвычайно сложный. Для того чтобы сказать, что в государстве работает принцип федерализма, нужно, чтобы соблюдался набор самых разных условий. Как это можно проверить?

Во-первых, нужно посмотреть на Конституцию. Федерализм — это конституционный выбор, то есть он должен быть записан в Конституции. А если он у вас записан в Конституции, это означает, что отменить его так просто вы не можете. Для этого вы должны изменить Конституцию, что в большинстве современных государств сделать чрезвычайно сложно. То есть федерализм — это надолго.

На что мы смотрим помимо Конституции? Мы смотрим на то, есть ли у нас два уровня власти. Это центр — он, как правило, называется федеральным уровнем — и региональный уровень. Еще нам нужно посмотреть, как формируется власть в этом государстве, особенно региональная власть. Если у вас демократия, то выборы должны проходить на двух уровнях: и региональном, и общенациональном. Это означает, что в государстве больше выборов. Это означает, что у вас больше людей, которые занимают свои офисы по принципу выборности.

А если ваша центральная власть делегирует какие-то полномочия на региональный уровень — это не федерализм. Федерализм — это там, где и у федеральной власти, и у региональной власти есть свой набор компетенций, которые называются исключительными. Федеральная власть должна себя бить по рукам и не лезть на региональное поле. Региональное поле не лезет на поле компетенций федеральной власти. Вот это должно соблюдаться.

Что бывает, если это не соблюдается? Тут вступает еще один институт, еще одно важное условие того, что это государство федеративное. Это Конституционный суд; иногда он называется Верховный суд. Но главное, что у вас в государстве есть инстанция, которая призвана решать споры между частями и целым. Если она работает хорошо, то федерализм у вас поддерживается. Если она руководствуется какими-то другими целями, когда принимает решения, то получается, что она стоит на чьей-то стороне. Обычно эта сторона бывает центром, и у вас происходит необъективная централизация, вы уходите от принципов федерализма.

Но и это еще не все. Вам нужно, чтобы в распоряжении регионального уровня были финансовые ресурсы, достаточные для обеспечения компетенций. Вам нужно, чтобы регионы принимали участие в общенациональном политическом процессе. А как они будут это делать? А делать они это будут через вторую палату парламента. Если мы видим, что в государстве две палаты парламента, то нижняя палата представляет интересы граждан, как бы они там ни избирались — мажоритарно, пропорционально, по другим электоральным схемам, — а верхняя палата представляет интересы регионов. Многие решения в государстве, причем решения очень важные, не могут быть приняты без согласия регионов.

Итак, вы должны посмотреть на весь набор условий, выполняются ли они. Тогда вы сможете сказать, что вот это государство — федерация. Другое дело, как она работает.

К чему эти сложности?

В федеративном государстве постоянно идет торг. Но торг не в негативном смысле слова, а в совершенно нейтральном. Торг — это хорошее слово. Идет торг между центром и регионами. Зачем вам все это надо? Почему вам просто не сделать унитарное государство? Мы могли бы ответить на этот вопрос так: федерализм — это вынужденный выбор. Если у вас федерация создается снизу — это случай Швейцарии или США, — то основным стимулом для создания федерации выступает внешняя угроза. Для США это была Британская империя, от которой они получили независимость в ходе Войны за независимость, для швейцарских кантонов это была постоянная угроза со стороны Габсбургов.

США создавали федерацию в две ступени. Сначала были приняты статьи конфедерации. Они создали более рыхлое объединение, которое не работало, потому что почти не создавало обязательств. Не было органа, который мог бы препятствовать невыполнению обязательств со стороны единиц вот этой вот конфедерации. Американцы сделали чрезвычайно мощное волевое усилие, приняли Конституцию и перешли от конфедерации к федерации, усилив общенациональные институты.

Может быть совершенно другая система, когда федерация создается сверху. Давайте вспомним. Когда распался СССР, началась полная неразбериха: старые институты уже не работают, новые институты еще не созданы. Возникает массовая политика. Идет этническая мобилизация в регионах, регионы начинают совершенно по-другому разговаривать с центром, который слаб, который расколот.

Что предлагает центр регионам? Мы помним знаменитое ельцинское: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Центр предлагает им перестроить отношения с чрезвычайной выгодой для регионов. Речь идет о том, что регионы пользуются большим объемом экономических и политических компетенций, у них высокий уровень региональной автономии. 31 марта 1992 года заключается Федеративный договор. Это то, что предотвратило территориальную дезинтеграцию России. Представители регионов и общенациональной власти поставили свою подпись под одной простой вещью. Мы хотим единую Россию. Мы хотим строить одну страну. Как она будет выглядеть, мы не знаем (Конституция еще не была принята в 1993 году, это декларация о намерениях), но она будет одна.

Федерализм — это вынужденный выбор, который возникает под воздействием объективных, рациональных стимулов. Вот вы выбрали федерализм, а дальше пытаетесь понять, какие бенефиты он приносит.

Во-первых, он открыто, честно показывает, где у вас существуют конфликты. Это очень много. Не обращать внимания на конфликты — значит получить в результате большой взрыв. Во-вторых, федерализм позволяет сохранить территориальную целостность в крупном и сложном государстве с разными политическими приоритетами, разными геополитическими ориентациями, с разным уровнем развития регионов — когда какую-то часть функций берет на себя федеральный центр, а гражданин выбирает тех, кто будет отвечать за региональную жизнь, и выбирает тех, кто будет отвечать за другие вопросы. И наконец, может быть, стоит сказать третье. Поскольку федерализм — это не унификация, это не единообразие, а наоборот, разнообразие, то можно говорить о том — и есть работы, которые основаны на эмпирических исследованиях, — что федерализм поощряет инновации.

Практика менеджмента может мигрировать по другим регионам. Но сначала она может быть апробирована в каком-то регионе и доказать свою полезность. Это страшно важно. То есть у вас потенциально не только общенациональный центр выступает демиургом всего нового. Федерализм, если работает хорошо, способствует тому, чтобы у вас регионы тоже были креативными. Это очень важно. Это долгосрочное преимущество.

Какая у нас федерация?

Мы живем в большой стране, которая вся перекошена асимметриями. Мы знаем большие асимметрии. Мы знаем, что у нас есть различия между севером и югом. Огромный холодный север и довольно маленький и не очень теплый юг. Это асимметрия размещения ресурсов и населения. Это наши миграции в одну сторону. Если ты приехал в Москву, то жизнь у тебя удалась. А если ты уехал из Москвы, то нет.

Размер — это большая потенция. То есть вы можете много сделать. У вас много населения, много ресурсов, у вас большой внутренний рынок. Это прекрасно. Но если вы перекошены асимметриями, то сделать из этой потенции что-то путное, сделать из этого размера источник для гордости, который бы отличался от простой валовой гордости за то, что у нас 7,1 млн кв. км, это действительно очень сложно.

Структура межрегиональных различий у нас чудовищна. У нас на порядки отличаются регионы не только по уровню развития, но и по тому, в какой экономике они живут. А наша централизация? А наш исторически обусловленный имперский приоритет вертикальных связей над горизонтальными?

Посмотрите на дороги. У нас транспортная сеть устроена так, что если бы я посмотрела на нее из космоса, и меня бы спросили, является ли федерацией это государство, я бы сказала: «Ни за что! Это не федерация. Это унитарное государство, потому что там все связи идут через центр».

Сам размер может давать много преимуществ. Но эти преимущества надо уметь взять. И вот это чрезвычайно сложно. С другой стороны, мы видим, что все крупные страны — США, Канада, РФ, Индия, Бразилия, Австралия — это все федерации. У нас есть единственная страна-гигант, которая не федерация, — это Китай. Но, даже не будучи федерацией, эта политически централизованная страна экономически очень децентрализована. Поэтому преимущества от региональных инноваций Китай может собирать в полной мере.

У нас существует конституционная Россия, это до сих пор федерация. Но политический процесс, который мы имеем, — это процесс не федеративный. Федерализм — не самоподдерживающийся порядок. Его нужно поддерживать. Условия его поддержания внешние по отношению к самому федерализму. Они простые. Одно из них, наверное, самое важное, — это такая тоже заболтанная вещь, как демократия. Вам прежде всего нужны конкурентные выборы. Вам не нужны выборы с муниципальными фильтрами. Вам нужны настоящие, честные, открытые выборы. Вам нужна реальная конкуренция в политике. Реальной конкуренции в политике нет.

Чрезвычайно важно, чтобы у вас в государстве парламент занимал достойное место в институциональной системе. Если у вас вся политическая система съедена исполнительной властью, о чем тут говорить? Сам парламентаризм — это не федерализм. Но это условие, поддерживающее федерализм. Этого условия у нас тоже нет. Чего у нас еще нет? У нас нет приличной роли Конституционного суда.

Ресурсно-ориентированная экономика — тоже плохо для федерализма. Этнические проблемы — плохо для федерализма. Отсутствие федеративной традиции (а у нас ее нет) тоже плохо для федерализма. Практически все объективные предпосылки работают против нас. Но эти плохие предпосылки могли бы быть компенсированы хорошими политическими условиями. Довольно понятно, что нужно делать для того, чтобы Россия получала бенефиты от своего федеративного порядка. Но этого не происходит.

Сказать, что России для того, чтобы быть более конкурентоспособной в глобальном мире, нужно распасться или, может быть, распасться и заключить потом новый союз между теми территориями, которые на это согласятся, я не могу. Нет достаточных оснований.

Мне представляется, что говорить «давайте разберем Россию и соберем ее заново, и она у нас будет краше и наряднее» смысла не много. Гораздо больше смысла поговорить о том, что можно сделать, не покушаясь на российскую территориальную целостность. Но для этого нужно перестраивать политические процессы, нужно проводить децентрализацию, нужно выстраивать свою жизнь в соответствии с той Конституцией, которая была принята у нас в 1993 году и которую никто не отменял. Мы этого не делаем.

Федерализм — это контракт. Крайне важно, что в федерализме о контракте договариваются обе стороны. Что происходило в России? У нас в девяностые годы главным контрактором, тем, кто выставлял требования, были регионы. Федеральный центр был чрезвычайно слаб. Это была хаотическая асимметричная децентрализация. На мой взгляд, она была гораздо более живая, чем то, что происходит сейчас. Но да, она была беспорядочная. Маятник качнулся в другую сторону. У нас сейчас только одна сторона выставляет условия другой стороне, а другая сторона пассивно эти условия принимает. Наша российская проблема в том, что у нас все время идет такое вот качание. Я имею в виду переговорную позицию. Федерализм — это не когда у вас или/или, а когда у вас и/и, сильный центр и сильные регионы. Пока нам не удалось сделать этого ни разу.